Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1570/16 w sprawie ze skarg [...] Sp. z o.o. w [...] i Parafii [...] w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1) oddala skargę kasacyjną. 2) zasądza od Miasta [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. w [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3) zasądza od Miasta [...] na rzecz Parafii [...] w [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 listopada 2016 r. na skutek skarg [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] i Parafii [...] w [...] uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] kwietnia 2016 r. Decyzją tą Minister, po rozpoznaniu odwołania Prezydenta m.st. Warszawy uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] listopada 2014 r. w sprawie ustalenia i wypłaty przez Prezydenta odszkodowania za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] w Dzielnicy [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 105 m2, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Sąd I instancji przyjął, że Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] maja 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przejął na własność Województwa Mazowieckiego m.in. opisaną powyżej nieruchomość pod realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "[...]". Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...], nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] (z której wydzielono działkę nr [...]) stanowiła własność m.st. Warszawy, w użytkowaniu wieczystym Parafii [...] w [...]. Nieruchomość ta nie była obciążona ograniczonymi prawami rzeczowymi. Prawo użytkowania wieczystego ustanowiono na podstawie orzeczenia Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej z [...] czerwca 2013 r.
Zawiadomieniami z 26 lipca 2013 r. oraz z 19 września 2013 r. organ poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.
Aktem notarialnym z [...] maja 2014 r. Parafia [...] w [...] sprzedała [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] "przysługującą Parafii - jako dotychczasowemu użytkownikowi wieczystemu działki ewidencyjnej [...] - wierzytelność o ustalenie i zapłatę odszkodowania (do którego zapłaty w świetle obowiązujących przepisów zobowiązany jest Prezydent m.st. Warszawy) na podstawie specustawy drogowej za nieruchomość drogową wraz z roszczeniami o zaległe odsetki oraz wszelkimi związanymi z wierzytelnością prawami".
Decyzją z [...] listopada 2014 r. Wojewoda Mazowiecki orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 1.164.991,00 zł na rzecz [...] Sp. z o.o. Jednocześnie organ odmówił powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości prawa użytkowania wieczystego opisanej nieruchomości oraz zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył Prezydent m.st. Warszawy.
Uchylając w całości zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] listopada 2014 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa podkreślił, że Parafia [...] w [...] brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji do momentu uznania przez Wojewodę Mazowieckiego [...] sp. z o.o. jako strony postępowania. Pismem z 12 września 2014 r. adwokat P. T. wniósł o dopuszczenie [...] sp. z o.o. jako strony postępowania. Następnie Wojewoda Mazowiecki pismem z 28 października 2014 r. zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego. Z treści tego pisma wnika, że dotychczasowa strona postępowania Parafia [...] w [...] nie otrzymała powyższego zawiadomienia, a także nie otrzymała zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] listopada 2014 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Minister podkreślił, że organ pierwszej instancji powinien umożliwić wszystkim stronom aktywne uczestnictwo w postępowaniu, tj. m.in. umożliwić im dostęp do akt sprawy oraz zgłaszanie dowodów, zawiadamiać o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów, umożliwić wypowiadanie się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji oraz doręczyć orzeczenie kończące postępowanie. Zdaniem Ministra, w pierwszej kolejności należy jednak ustalić czy Parafia [...] w [...] posiadała skutecznie ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zostało ustanowione na rzecz Parafii [...] w [...] orzeczeniem Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej z dnia [...] czerwca 2013 r.. działającej na podstawie art. 38a ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. 2005 r. Nr 231. poz. 1965 ze zm.). Zgodnie jednak z art. 11d ust. 9 i 10 specustawy, z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, o którym mowa w ust. 5, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu, o którym mowa w ust. 9, jest nieważna. Minister przyjął, że wyłączenie nieruchomości z obrotu ma charakter bezwzględny; jest dokonywane tylko ustawą i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Skutkiem wyłączenia z obrotu nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne jest to, że wprawdzie są one przedmiotem prawa własności Państwa lub gminy, lecz może dojść do zmiany właściciela tylko pomiędzy tymi podmiotami i niedopuszczalne jest nabycie tego prawa przez inny podmiot. Zakaz obrotu wprowadzony w art. 11d ust. 9 specustawy obejmuje obrót w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej: u.g.n.) obrót ten obejmuje w szczególności: sprzedaż, zamianę, zrzeczenie się, oddanie w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenie, oddanie w trwały zarząd, obciążenie ograniczonymi prawami rzeczowymi, wniesienie jako wkład niepieniężny (aport) do spółek, przekazywanie jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych i jako majątek tworzonych fundacji. Oznacza to, że od momentu skutecznego zawiadomienia o wszczęciu postępowania z wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej do momentu, w którym decyzja o takim zezwoleniu stanie się ostateczna, niedopuszczalna jest jakakolwiek zmiana stanu prawnego nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niezależnie od tego, czy są one już obciążone prawami rzeczowymi lub stanowią przedmiot stosunków o charakterze zobowiązaniowym. Na gruncie niniejszej sprawy należy wskazać, że z chwilą wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, obrót nieruchomością stanowiącą dotychczas własność jednostki samorządu terytorialnego był nieskuteczny. Zdaniem Ministra, przepis art. 11d ust. 9 specustawy drogowej ma charakter bezwzględny i nie przewiduje żadnych wyjątków. Według stanu na dzień wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz w dniu wydania tej decyzji właścicielem nieruchomości, z której wydzielono przedmiotową działkę było Miasto Stołeczne Warszawa. W ocenie organu odwoławczego ustanowienie prawa użytkowania wieczystego dokonane na podstawie orzeczenia Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej z dnia [...] czerwca 2013 r., tj. już po wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. dotyczącej przebudowy ul. [...], nie było skuteczne, bowiem nastąpiło wbrew zakazowi wskazanemu w art. 11d ust. 9 i ust. 10 specustawy. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że nie doszło do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz Parafii [...] w [...], a w konsekwencji nie mogło dojść do cesji wierzytelności na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zdaniem Ministra, nieruchomość winna zostać oszacowana jako przedmiot prawa własności co oznacza, że operat szacunkowy znajdujący się w aktach sprawy, uwzględniający prawo użytkowania wieczystego nie został sporządzony poprawnie.