Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubuskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Go 779/18 w sprawie ze skargi Rady Miasta Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] lipca 2018 r. w sprawie zlecenia Komisji Rewizyjnej kontroli doraźnej w spółkach miasta Z. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Miasta Z. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z 28 listopada 2018 r., II SA/Go 779/18 uwzględnił skargę Rady Miasta Z. i uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Z. z [...] lipca 2018 r., Nr [...] w sprawie zlecenia Komisji Rewizyjnej kontroli doraźnej w spółkach miasta Z. oraz zasądził od Wojewody Lubuskiego na rzecz Miasta Z. kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej tej sprawie stanowiło rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z [...] sierpnia 2018 r. stwierdzające nieważność wskazanej na wstępie uchwały Rady Miejskiej w Z. zlecającej Komisji Rewizyjnej przeprowadzenie doraźnej kontroli w spółkach: K. sp. z o.o., C. sp. z o.o. i Z. sp. z o.o., których jedynym udziałowcem jest Miasto Z., co wynika z odpisów z rejestru przedsiębiorców KRS, z których dowód Sąd przeprowadził na rozprawie. Podstawą stwierdzenia nieważności tej uchwały przez organ nadzoru było uznanie, że narusza ona w sposób istotny art. 18a ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2018 r. poz. 994, dalej u.s.g.), zgodnie z którym rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Istota sporu sprowadzała się do kwestii, czy pojęcie "gminnej jednostki organizacyjnej", którym posłużył się ustawodawca w tym przepisie, należy ograniczyć jedynie do jednostek pozostających we wspólnej organizacji, których działalność finansowana jest z budżetu gminy, pozostających pod zwierzchnictwem organu wykonawczego gminy, a więc tych, które nie posiadają osobowości prawnej, czy też obejmuje również jednostki utworzone przez gminy, jednakże posiadające osobowość prawną.
U.s.g. nie definiuje pojęcia "gminna jednostka organizacyjna", co więcej analiza tej ustawy wskazuje na panujący w tym zakresie chaos terminologiczny, prowadzący do rozbieżności w wykładni i stosowaniu przepisów odnoszących się do samorządowych jednostek organizacyjnych. Wystarczy choćby wskazać na przepisy art. 24a i 24b u.s.g. Pierwszy z tych przepisów posługuje się terminem "kierownik gminnej jednostki organizacyjnej", a drugi zwrotem "kierownik jednostki organizacyjnej gminy", mimo, iż w sposób ewidentny stanowią one swoje uzupełnienie. Skłania to piśmiennictwo do tezy, iż zachodzi tożsamość pojęć "jednostka organizacyjna gminy" i "gminna jednostka organizacyjna", które są używane przez ustawodawcę zamiennie. Porównując bowiem oba zwroty nie sposób nie zauważyć, że ich brzmienie praktycznie się od siebie nie różni, poza innym szykiem wyrazów występujących w tych zwrotach (por. A. Wierzbica, Ograniczenia antykorupcyjne w samorządzie terytorialnym, Oficyna 2008; A. Wierzbica, Glosa do wyroku SN z dnia 28 lutego 2006 r., II PK 189/05, PPP 2008, nr 2, s. 88. A. Rzetecka-Gil, Glosa do wyroku z dnia 28 lutego 2006 r., II PK 189/05, LEX/el 2007, nr 61954, A. Szewc /w/ G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd Gminny. Komentarz. Dom Wydawniczy ABC 2005, wyd. II, tezy do art. 9). Natomiast w wyroku WSA w Bydgoszczy z 8 stycznia 2009 r., II SA/Bd 878/08 dokonuje się rozróżnienia tych pojęć wskazując, iż pojęcie "gminnej jednostki organizacyjnej" obejmuje zarówno jednostki organizacyjne gminy oraz gminne osoby prawne, natomiast pojęcie "jednostka organizacyjna gminy" oznacza gminną jednostkę organizacyjną, która dodatkowo spełnia warunek bycia częścią struktury organizacyjnej gminy (np. jako zakład czy jednostka budżetowa). Przeciwko takiemu zdefiniowaniu jednostki organizacyjnej gminy przemawia jednak art. 47 ust. 1 u.s.g., który posługuje się pojęciem "jednostek organizacyjnych gminy nieposiadających osobowości prawnej". Z dodania słów "nieposiadających osobowości prawnej" wnioskować bowiem można, iż są "jednostki organizacyjne gminy", które posiadają osobowość prawną. Z drugiej strony można wskazać szereg przepisów u.s.g. (np. art. 24f ust. 2 i 4, art. 24h ust. 1, 3 i 5, art. 24k ust. 1 i 3), w których odrębnie wymienia się "kierownika jednostki organizacyjnej gminy" oraz "osobę zarządzającą i członka organu zarządzającego gminną osobą prawną", co świadczy o użyciu pojęcia "jednostka organizacyjna gminy" w wąskim znaczeniu, nieobejmującym podmiotów posiadających osobowość prawną.