Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2287/13 w sprawie ze skargi T.I. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny oddala skargę kasacyjną.
Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2287/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.I. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie (dalej zwany też "Dyrektorem"), z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny.
Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wnioskiem z dnia 25 lutego 2013 r., uzupełnionym pismem z dnia 18 kwietnia 2013 r., skarżący wystąpił o wydanie zgody na wykonanie zjazdu publicznego z drogi krajowej nr 79 na działkę nr 1, położoną w [...] w miejsce istniejącego zjazdu indywidualnego, zlokalizowanego w km [...]. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], odmówił wydania zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ten sam organ decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...], działając na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., uchylił decyzję organu pierwszej instancji i odmówił wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr 79 na działkę nr 1 położoną w [...], na zjazd publiczny. W uzasadnieniu organ wskazał, że rzeczywistą wolą strony było uzyskanie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego do swojej nieruchomości, który jest zlokalizowany w km [...], na zjazd publiczny, o czym świadczy nie tylko treść ww. wniosku, ale również wniosku z dnia 22 maja 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżona decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r. nie precyzowała prawidłowo żądania strony, dlatego też należało ją uchylić i orzec w zakresie zgodnym z faktycznym przedmiotem żądania strony. Organ wskazał, że zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, ulica [...] w [...] została ustalona jako klasa G (droga główna) drogi krajowej nr 79. Organ przywołał § 77, 78 i 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", podkreślając, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotowy zjazd publiczny, który powstałby w wyniku przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego, byłby zlokalizowany nie tylko w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr 79 (ul. [...]) z ulicą podporządkowaną (ul. [...]), ale wręcz miałby zostać posadowiony w obrębie tego skrzyżowania, o czym świadczy istniejące w tym miejscu poszerzenie jezdni drogi krajowej, spowodowane wysepką kanalizującą ruch. Zjazd nie zapewnia ponadto wymaganej widoczności przy wjeżdżaniu na drogę krajową nr 79. Zgodnie z ust. 5 załącznika nr 2 do rozporządzenia, przy wjeżdżaniu na drogę ze zjazdu w odległości nie mniejszej niż 3,0 m od krawędzi jezdni powinna być zapewniona widoczność drogi z pierwszeństwem przejazdu, co najmniej na odległość widoczności L2 określoną w tabeli, którą zawiera ten ustęp. Dla prędkości miarodajnej Vm = 50 km/h, określonej zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 3 omawianego rozporządzenia, widoczność drogi z pierwszeństwem przejazdu powinna być zapewniona na odległość widoczności L2 = 70 m, tymczasem widoczność ta w kierunku północno-zachodnim jest zapewniona na odległość tylko 40 m, ponieważ na dalszą odległość skutecznie ogranicza ją przyuliczna zabudowa. Zatem zjazd zaplanowano w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdzie sytuowanie zjazdów publicznych jest zabronione. Organ nie miał natomiast obowiązku badania stopnia tego zagrożenia, ponieważ obszar oddziaływania skrzyżowania i miejsce, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę, zalicza się do miejsc określonych w § 113 ust. 7 rozporządzenia, gdzie zawsze występuje sytuacja zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ponadto organ zauważył, że omawiane przepisy rozporządzenia, do których odsyła art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu publicznego uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy zjazd z drogi miałby zostać urządzony w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego. W takich sytuacjach prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Średni dobowy ruch na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr 79 jest bardzo duży (17429 poj./dobę - dane z "Generalnego pomiaru ruchu na drogach krajowych w 2010 roku"), a jest oczywiste, że im większy ruch na drodze, tym ograniczenie jego płynności i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji przy skręcaniu pojazdów z drogi na zjazd i ze zjazdu na drogę, w szczególności w przypadku zjazdu publicznego, jest większe. Pismem z dnia [...] kwietnia 2002 r., nr [...], Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie uzgodniła wprawdzie bez uwag projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w [...], ale opinia ta dotyczyła jedynie obsługi komunikacyjnej dużych obszarów przyległych do drogi krajowej nr 79, a nie konkretnych działek. Podnoszona przez stronę okoliczność, że ul. [...] jest drogą jednokierunkową, na której natężenie ruchu drogowego jest niewielkie, oraz że na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr 79 obowiązuje ograniczenie prędkości pojazdów do 40 km/h, nie wpływają na możliwość odmiennej oceny sprawy. Istniejący zjazd do działki nr 1 w km [...] jest zjazdem indywidualnym, ponieważ w Banku Danych Drogowych, który prowadzi Rejon w [...], zjazd ten jest zewidencjonowany jako zjazd indywidualny, a podjęcie prowadzenia działalności gospodarczej w obiekcie, do którego był wcześniej zapewniony zjazd indywidualny, nie oznacza automatycznie konieczności uwzględnienia wniosku dot. zmiany charakteru tego zjazdu na publiczny; niezbędne jest w tej sytuacji uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi na przebudowę zjazdu. Organ nie dopatrzył się też naruszenia konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa, ponieważ zjazdy, na istnienie których strona się powołuje, pochodzą sprzed wielu lat, kiedy natężenie ruchu na drodze było znacznie mniejsze niż obecnie, a ich lokalizacja nie stwarzała zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego.