Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia del. WSA Maciej Dybowski (spr.), Protokolant asystent sędziego Andrzej Bieńkowski, po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 624/11 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w D.G. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie budowy mieszkań komunalnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Rady Miejskiej w D.G. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.
Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 624/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w D.G. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie budowy mieszkań komunalnych.
Wyrok ów zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Rada Miejska w D.G. w dniu [...] marca 2011 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie realizacji zadania pod nazwą "Budowa mieszkań komunalnych". Uchwała została podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 7, 16 i art. 18 ust. 2 pkt 6 i 9c ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g.) i art. 4 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminnym i o zmianie kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2005 r., nr 31, poz. 266 ze zm., dalej u.o.l.). W § 1 uchwały Rada zobowiązała Prezydenta Miasta (dalej Prezydent) do podjęcia działań zmierzających do wybudowania w latach 2011-2013 minimum 200 mieszkań komunalnych, a w § 2 zobowiązała Prezydenta do przedstawiania bieżącej informacji Radzie o działaniach podjętych w celu realizacji zadania określonego w § 1 uchwały, wskazując w szczególności na działania określone w § 2 uchwały. Wykonanie uchwały Rada powierzyła Prezydentowi i postanowiła o jej wejściu w życie z dniem podjęcia.
W dniu 26 sierpnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wpłynęła skarga (z dnia 25 lipca 2011 r.) Wojewody Śląskiego, który na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w D.G. z dnia [...] marca 2011 r. - jako niezgodnej z art. 7 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu Wojewoda podał, że Rada jest zobowiązana do działania na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazane w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały przepisy artykułów: 7 ust. 1 pkt 7, 16, art. 18 ust. 2 pkt 6 i 9 c u.s.g., a także art. 4 ust. 1 - 3 u.o.l. nie stanowią samodzielnej podstawy do działania rady gminy. Podstawy takiej nie stanowi także art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., nie powołany przez Radę, ponieważ uprawnia on jedynie radę do określania kierunków działania wójta (prezydenta miasta), ale nie do wydawania organowi wykonawczemu gminy poleceń do konkretnego załatwienia danej sprawy.
Zdaniem Wojewody na dzień podjęcia skarżonej uchwały nie istniał przepis prawa, który upoważniałby Radę do zobowiązania Prezydenta Miasta do podjęcia działań określonych w § 1 i 2 uchwały. Uchwałą zostały więc przez Radę uregulowane kwestie nie mieszczące się w jej kompetencjach, a więc sporną uchwałą Rada naruszyła zasadę legalizmu, określoną w art. 7 Konstytucji.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w D.G. wniosła o jej oddalenie. Rada wskazała, że stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 7 u.s.g. zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadanie własne obejmuje sprawy budownictwa mieszkaniowego. Potwierdza to art. 4 ust. 1 u.o.l. Rada w celu realizacji tego zadania na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 6 u.s.g. uprawniona jest do uchwalania programów gospodarczych. Zaskarżona uchwała ma charakter programu gospodarczego i została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 6 u.s.g. Upoważnienie do podjęcia zaskarżonej uchwały zawiera także art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Uchwała ta określa bowiem kierunek działań Prezydenta Miasta D.G. przez podjęcie działań do budowy mieszkań komunalnych, nie stanowi ona natomiast polecenia konkretnego sposobu załatwienia tej sprawy.