Dnia 5 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. P., I. D., A. P., A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2018 roku Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2018r. [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz R. P., I. D., A. P., A. S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Postanowieniem z dnia [...] września 2018 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako organ/SKO) utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] [...] czerwca 2018 r. zawieszające postępowanie w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. jako działka nr ew. [...] z obr. [...], KW [...].
W uzasadnieniu organ wskazał, że przed SKO w [...] toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2000 r., na mocy której stwierdzono nieważność decyzji Prezydium [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości z uwagi na skierowanie decyzji do dwóch osób będących właścicielami wyodrębnionych lokali mieszkalnych, które zmarły przed dniem wydania decyzji przez Kolegium. W ocenie organu przedmiotowe postępowanie stanowi zagadnienie wstępne, od którego zależy wynik postępowania wszczętego na skutek przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zgodnie ze stanowiskiem organu, skoro przed Kolegium toczy się obecnie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Prezydium o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu to postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności należało zawiesić do czasu zakończenia postępowania przed Kolegium.
Skargę na postanowienie z [...] września 2018 roku złożyli R. P., I. D., A. P. i A. S.. Skarżący zarzucili SKO:
1. błędną wykładnię art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2018.2096, dalej jako: kpa), a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 kpa tj. wadliwe utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta z dnia [...] czerwca 2018 roku zawieszającego postępowanie w sprawie ;
2. błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, poprzez przyjęcie, że rozpatrzenie sprawy przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga jest uzasadniona.
Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 kpa, który stanowił materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Aby można było przyjąć, że w sprawie występuje "zagadnienie wstępne" konieczne jest zaistnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem owego zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa wymaga istnienia miedzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Innymi słowy, zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ musi tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r. I OSK 2108/11). Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Postępowanie może zatem zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa jedynie wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. II OSK 1570/11).