Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia WSA Gabriela Nowak asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Michał Samoraj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2008 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w K. na bezczynność Komisji Prawa Autorskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowań w sprawach o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń oddala skargę.
W dniu 13 listopada 2007 r. A. [...] spółka z o. o. w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komisji Prawa Autorskiego polegającą na braku rozpatrzenia do chwili obecnej - pomimo obowiązku wynikającego z przepisu art. 35 § 1 KPA - wniesionego przez poprzednika prawnego skarżącego wniosku z dnia 29 września 2006 r. o wznowienie postępowań zakończonych orzeczeniem Komisji Prawa Autorskiego zatwierdzającej tabele wynagrodzeń. W skardze skarżący wniósł o zobowiązanie Komisji Prawa Autorskiego do wydania decyzji i zwrot na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu A. [...] spółka z o. o. w K. podniosła, że w dniu 29 września 2006 r. został wniesiony wniosek o wznowienie postępowań zakończonych orzeczeniem Komisji Prawa Autorskiego zatwierdzającej tabele wynagrodzeń. Dnia 20 lipca 2007 r. złożone zostało do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Skarżący zauważył, że stosownie do art. 35 § 1 KPA, załatwienie sprawy powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki. Do chwili obecnej Komisja Prawa Autorskiego nie wydała rozstrzygnięcia, uchybiając tym samym obowiązkowi określonemu w tym przepisie, zwłaszcza, że organ nie zawiadomił skarżącego o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, co winien uczynić zgodnie z art. 36 KPA.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt SK 40/04 (Dz. U. Nr 21, poz. 164) orzekł o niezgodności z Konstytucją RP art. 108 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa". Na mocy wyroku Trybunału przepis powyższy utracił moc z dniem 1 września 2006 r. Art. 108 ust. 3 ustawy ustanawiał normę kompetencyjną dla ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, do wyznaczania składów orzekających w sprawach wniosków o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń za korzystanie z przedmiotów praw autorskich i praw pokrewnych, składanych przez organizacje zbiorowego zarządzania, oraz stanowił podstawę prawną dla wyznaczonego przez ministra składu orzekającego do zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia tych tabel. Organ wskazał, że w dniu 29 września 2006 r. skarżąca, na podstawie art. 145a KPA wniosła do Komisji Prawa Autorskiego o wznowienie wszystkich postępowań zakończonych orzeczeniem Komisji zatwierdzającej tabele wynagrodzeń. Z petitum wniosku i wyjaśnień skarżącej wynika, że chodzi o wszystkie postępowania o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń dla poszczególnych organizacji zbiorowego zarządzania, a więc także postępowania zakończone decyzją ostateczną ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Zgodnie z art. 148 § 1 KPA organem właściwym do wniesienia podania o wznowienie postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji. W tym przypadku byłby to zatem siedmioosobowy skład Komisji, posiadający wyłączną kognicję do rozpatrzenia wniosku o zatwierdzenie tabeli wynagrodzeń. Do takiego siedmioosobowego składu należałaby ocena jaki organ jest właściwy do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania. Jednak w związku z uchyleniem art. 108 ust. 3 ustawy, nie jest możliwe ani powołanie składów Komisji, które mogłyby rozpatrzyć wnioski o wznowienie (w zakresie tabel [...] i [...]), ani też rozpatrzenie takich wniosków przez Ministra (w zakresie tabel [...] i [...]). Minister utracił bowiem podstawę prawną do wyznaczania siedmioosobowych składów, które jako jedyne, w związku z posiadanymi kompetencjami przed uchyleniem art. 108 ust. 3 ustawy były właściwe do spraw związanych z zatwierdzeniem lub odmową zatwierdzenia tabel wynagrodzeń. Organ zauważył, że wszelkie działania Ministra podejmowane wobec Komisji muszą dotyczyć konkretnych składów powołanych do rozpatrzenia konkretnych wniosków zgodnie z ustawą. Ustawa nie przekazuje jakichkolwiek kompetencji całości Komisji jako liście arbitrów, brak jest też przepisów ustrojowych o organizacji wewnętrznej oraz zasad postępowania Komisji jako listy arbitrów. Kierowanie przez ministra wniosków do tak rozumianej Komisji oznaczałoby ich niewykonalność. Działanie takie wywarłoby skutki dopiero w momencie powołania składu ustrojowo tożsamego ze składem orzekającym w sprawie głównej, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, co nie jest możliwe z uwagi na brak podstawy prawnej. Z tej samej przyczyny nieuprawnione byłoby także kierowanie wniosków do składów rozpatrujących w przeszłości wnioski o zatwierdzenie tabeli wynagrodzeń. Składy te były powoływane do konkretnych spraw i z ich zakończeniem przestały funkcjonować, nie wspominając, że arbitrzy, którzy orzekali w tych sprawach, mogą już nie piastować swojej funkcji, skoro, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 22 grudnia 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu działania Komisji Prawa Autorskiego, wynagrodzenia jej członków, wysokości opłat za postępowanie przed tą Komisją oraz zasad ich wnoszenia (Dz. U. Nr 138, poz. 736 ze zm.), mandat członka Komisji trwa trzy lata). Z drugiej strony, w związku z uchyleniem podstawy prawnej do rozpatrywania spraw związanych z zatwierdzeniem lub odmową zatwierdzenia tabel wynagrodzeń, kompetencję w tym zakresie utracił także Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Nie była to bowiem kompetencja samodzielna, a jedynie wskazana w art. 108 ust. 4 ustawy funkcja organu odwoławczego od orzeczeń Komisji podejmowanych w trybie art. 108 ust. 3. W obowiązującym stanie prawnym brak jest zatem przepisów prawa materialnego, dotyczących podejmowania decyzji w zakresie tabel wynagrodzeń. Podejmowanie takich decyzji przez Ministra stanowiłoby złamanie zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, a także w art. 6 KPA. Zgodnie z przyjętą wykładnią art. 7 Konstytucji, znajdującą swój wyraz m.in. w orzecznictwie NSA, normy kompetencyjnej nie można domniemywać i nie można jej konstruować w procesie wykładni prawa. Musi być ona wyraźnie określona w ustawie; nigdy nie można przyjmować domniemania kompetencji publicznoprawnej, o ile przepisy ustawowe w tym względzie milczą (postanowienie NSA z dnia 16 grudnia 2004 r., FSK 417/2004, LexPolonica nr 4075543). Konstrukcja domniemania kompetencji publicznoprawnej, jako sprzeczna z zasadami konstytucyjnymi, została także zdecydowanie odrzucona w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (m.in. wyrok TK z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt K 14/2002, OTK ZU 2002 Nr 4a, poz. 45). Określony w art. 19 KPA obowiązek przestrzegania z urzędu właściwości rzeczowej przez organy publiczne oznacza konieczność kontrolowania swojej właściwości przez te organy od momentu wszczęcia postępowania, aż do rozstrzygnięcia sprawy decyzją kończącą postępowanie w sprawie. O właściwości rzeczowej organu, a więc o możliwości rozpatrywania określonej kategorii spraw decydują nie przepisy prawa administracyjnego określające ustrój organów, czy zakres działania, a przepisy kompetencyjne zawarte w przepisach prawa materialnego (por. np. B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, Warszawa 2006, str. 124 i nast.). Pismem z dnia 20 lipca 2007 r. skarżąca złożyła do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Ma tu miejsce podobna sytuacja prawna. Brak podstawy powołania właściwych składów Komisji, które mogłyby rozpatrzyć wnioski powoduje, przy założeniu, że minister jest organem stopnia wyższego wobec Komisji, niemożność zastosowania przez Ministra środków przewidzianych w art. 37 § 2 KPA. Brak adresata postanowienia wyznaczającego dodatkowy termin załatwienia sprawy powoduje, iż organ wyższego stopnia, w tym przypadku Minister, dopuściłby się rażącego naruszenia prawa - art. 124 § 1 KPA, zaś wyjaśnienie przyczyn oraz ustalenie osób winnych niezałatwieniu sprawy w terminie, w związku z istnieniem obiektywnej przesłanki braku podstawy prawnej powołania składu Komisji i brakiem organu właściwego do podjęcia czynności, nie jest możliwe. Ponadto wykonalność takiego postanowienia również jest wątpliwa, gdyż pomimo próby dyscyplinowania Komisji, nie zmieni to faktu braku podstawy prawnej umożliwiającej Ministrowi powołanie siedmioosobowego składu. W związku z powyższym, biorąc pod uwagę art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 KPA, nakazujące organom administracji publicznej działać na podstawie i w granicach prawa, organ stwierdził, że podjęcie jakichkolwiek działań w przedmiotowej sprawie zarówno przez Komisję Prawa Autorskiego jak i Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego jest niemożliwe. O powyższym pełnomocnik skarżącej został poinformowany pismem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 września 2007 r. Należy także nadmienić, iż zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skarga powinna być wniesiona za pośrednictwem organu, którego bezczynność jest przedmiotem skargi. Skarżąca skierowała skargę do Komisji Prawa Autorskiego, która jednak, z przyczyn wskazanych wyżej, nie ma możliwości przekazania jej do Sądu. W związku z tym, nie chcąc ograniczać prawa skarżącej do rozpatrzenia jej sprawy przez sąd, określonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, skargę przekazuje Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jako organ powołujący Komisję Prawa Autorskiego.