Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi Rady Miejskiej w [...] na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie podziału gminy na okręgi wyborcze oddala skargę.
Uchwałą z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] Państwowa Komisja Wyborcza utrzymała w mocy postanowienie Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. w sprawie dokonania podziału gminy [...] na okręgi wyborcze. Uchwała ta została wydana na skutek odwołania Rady Miejskiej w [...] od postanowienia Komisarza Wyborczego. Jako podstawę uchwały Państwowa Komisja Wyborcza powołała art. 420 § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2018 r., poz. 754; dalej: Kodeks wyborczy).
W uzasadnieniu uchwały Państwowa Komisja Wyborcza wskazała, że uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie podziału Gminy [...] na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic i numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu, Rada Miejska w [...] dokonała podziału gminy na okręgi wyborcze. Komisarz Wyborczy w [...], na podstawie art. 167 § 1 pkt 1 Kodeksu wyborczego, dokonał analizy podziału na okręgi wyborcze i stwierdził, że nie jest on zgodny z przepisami Kodeksu wyborczego oraz wytycznymi Państwowej Komisji Wyborczej. W związku z tym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. wezwał Radę Miejską w [...] do dokonania podziału na okręgi wyborcze w sposób zgodny z prawem w terminie do [...] maja 2018 r., pod rygorem zastępczego dokonania podziału na okręgi wyborcze. Rada Miejska w [...] nie wykonała wezwania, w związku z czym Komisarz Wyborczy w [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. dokonał podziału gminy [...] na okręgi wyborcze.
Rada Miejska w [...] wniosła odwołanie od postanowienia z dnia [...] maja 2018 r.
Utrzymując w mocy postanowienie z dnia [...] maja 2018 r. Państwowa Komisja Wyborcza stanęła na stanowisku, że w podziale ustalonym uchwałą z dnia [...] marca 2018 r. nie uwzględniono zasad określonych w art. 417 § 2 i 4 Kodeksu wyborczego. W ocenie Państwowej Komisji Wyborczej z przepisów tych wynika jednoznacznie, że Kodeks wyborczy przewiduje łączenie całych jednostek pomocniczych gminy lub miasta oraz ich dzielenie na dwa lub więcej okręgów wyborczych, ale tylko jako wyjątek w ściśle określonych w tej ustawie przypadkach.
Zasady dotyczące dzielenia i łączenia jednostek pomocniczych w miastach są analogiczne do określonych w art. 417 § 1-3 Kodeksu wyborczego, dotyczących jednostek pomocniczych gmin. Dlatego też Państwowa Komisja Wyborcza, w ślad za przepisami Kodeksu wyborczego, w pkt 7 wytycznych i wyjaśnień dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze, stanowiących załącznik do uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 5 lutego 2018 r. (M.P. z 2018 r., poz. 204), wskazała, że przy dokonywaniu podziału na okręgi wyborcze należy przestrzegać zasady, że w gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy (sołectwo), a w miastach przy tworzeniu okręgów wyborczych uwzględnia się utworzone jednostki pomocnicze. Ponadto w pkt 8 tych wytycznych Państwowa Komisja Wyborcza wskazała, że nie można tworzyć okręgów wyborczych składających się z jednostki pomocniczej gminy i części innej jednostki pomocniczej gminy oraz jednostki pomocniczej gminy i części miasta (art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego). Wytyczne te nie są wiążące dla gmin podczas dokonywania podziału na okręgi wyborcze i zaliczają się one do aktów prawa wewnętrznego. Regulacje zawarte w tej uchwale stanowią bowiem wiążące wytyczne dla komisarzy wyborczych, a dla jednostek samorządu terytorialnego dokonujących podziału jednostek na okręgi wyborcze są jedynie wyjaśnieniami. Państwowa Komisja Wyborcza stwierdziła jednak, że zasady dotyczące tworzenia okręgów wyborczych, w tym w zakresie zasad łączenia całych jednostek pomocniczych gminy i dzielenia ich na dwa lub więcej okręgów wyborczych, wynikają bezpośrednio z Kodeksu wyborczego, a w szczególności z art. 417 § 2 i 4. W związku z tym Państwowa Komisja Wyborcza uznała zarzut dotyczący charakteru wytycznych za bezzasadny.