uchwała samorządu powiatowego w przedmiocie zmiany kategorii drogi publicznej z drogi powiatowej na gminną (art. 10 ust. 1,2 i 3 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) stanowi prawo miejscowe w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Wynika to stąd, że jej oddziaływanie skierowane jest bezpośrednio do innej jednostki samorządu terytorialnego i adresowane do nieokreślonej ilości oraz kategorii osób i podmiotów, przy czym materialnoprawna podstawa dokonanej zmiany powoduje przejście prawa własności jak i obowiązek ponoszenia kosztów utrzymania drogi.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Nowakowski (spr.) Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 września 2007 r. sygn. akt III SA/Lu 331/07 w sprawie ze skargi Rady Powiatu w L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności uchwały Rady Powiatu w L. Nr [...] z dnia [...] w sprawie pozbawienia drogi kategorii drogi powiatowej oddala skargę kasacyjną.
Wyrokiem z dnia 18 września 2007 r. sygn. akt III SA/Lu 331/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z [...], mocą którego stwierdzono nieważność uchwały Nr [...] Rady Powiatu w L. z dnia [...] w sprawie pozbawienia drogi powiatowej nr [...] K. - K. - P. od km [...] do km [...] na terenie Powiatu L., kategorii drogi powiatowej, w części obejmującej jej § 4 w brzmieniu: "w Dzienniku Urzędowym Województwa l.".
Organ nadzoru wskazał, że według doktryny i orzecznictwa, akty prawa miejscowego jako przepisy powszechnie obowiązujące:
1) zawierają rozstrzygnięcia generalne kierowane do nieokreślonego adresata;
2) wywierają "skutki zewnętrzne" - swymi ustaleniami są kierowane do nieoznaczonych w akcie podmiotów;
3) są aktami wielokrotnego zastosowania, nie konsumują się przez jednorazowe zastosowanie, obowiązując aż do czasu ich uchylenia lub zmiany. Ich adresatem może być ktoś "teraz", ktoś "jutro" i ktoś "w przyszłości";
4) treść ich da się na ogół określić jako uregulowanie postępowania określonych podmiotów ze względu na przedmiot regulacji (świadczenia, uprawnienia, obowiązki, nakazy, zakazy).
Uchwała Nr [...] w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej nie spełnia powyższych kryteriów. Mocą takiej uchwały rada decyduje jedynie o kategoryzacji drogi, zatem uchwałę taką charakteryzuje walor konkretności.
Wojewoda nadto podaje, że uchwała nie zawiera treści ustanawiającej normy prawne, na jej podstawie ustala się jedynie, kto jest zarządcą drogi. Wiąże się to z nałożeniem pewnych obowiązków, wynikających np. z ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym normującej zasady ruchu po drogach publicznych, czy też ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008). Jednakże obowiązki te wynikają bezpośrednio z ustaw a nie z postanowień uchwały w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej. Nie jest więc ona źródłem praw i obowiązków mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego i w takim zakresie nie posiada walorów normatywności.
Jest też aktem wielokrotnego stosowania, tzn. będzie obowiązywać do czasu kolejnej zmiany kategorii drogi objętej tą uchwałą, a więc nie konsumuje się przez jednokrotne zastosowanie.
W ocenie organu nadzoru uchwała Nr [...] będzie skuteczna wobec wszystkich członków wspólnoty samorządowej, co jednak nie powoduje, że jest ona aktem prawa miejscowego.
Z samego faktu pozbawienia drogi kategorii drogi powiatowej nie wynikają dla jej użytkowników żadne prawa lub obowiązki.
Mówiąc o prawie obowiązującym mamy bowiem na myśli zespół wypowiedzi prawodawcy o "powinnym" zachowaniu, ujętych w formę pisemną i posiadających szczegółową strukturę wewnętrzną, a także pozostających w szczególnych związkach z innymi rodzajami wypowiedzi.
Organ uznaje za słuszne stanowisko Starosty, że z mocy tej uchwały zostaje zmieniony status drogi, a w konsekwencji zmianie ulegnie właściwość rzeczowa organu pełniącego funkcję zarządcy drogi, i konkluduje, iż uchwała Nr [...] dotyczyła zarządcy drogi, zaś dokonana nią zmiana statusu drogi w żaden sposób nie nakłada na użytkowników drogi obowiązku oznaczonego zachowania się w konkretnie wskazanej sytuacji.