Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 834/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Regionalnego w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w 2018 roku oddala skargę kasacyjną.
Wyrokiem z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 834/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na skutek skargi Prokuratora Regionalnego w [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...]w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w 2018 r.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Gmina Miasto [...] i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu:
art. 11 i art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2019 r., poz. 122), dalej "u.o.z.", oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), dalej "u.s.g.", poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, iż uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w 2018 r. stanowi akt prawa miejscowego, podczas gdy ta uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego;
art. 42 ust. 1 u.s.g. i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1523 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż zaskarżona uchwała Rady Miasta [...] podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego, podczas gdy ta uchwała - nie stanowiąc aktu prawa miejscowego - nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
W oparciu o przytoczone zarzuty wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym i oddalenie tej skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu Gmina stwierdziła, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi zarzucane naruszenie art. 42 u.s.g. i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez brak publikacji zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego, bowiem, w ocenie skarżącej kasacyjnie, wykładnia art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt prowadzi do wniosku, że uchwała podejmowana na podstawie przedmiotowego przepisu nie stanowi aktu prawa miejscowego, i tym samym nie podlega publikacji w dzienniku urzędowym.
Następnie Miasto [...] wskazało, że w orzecznictwie sądów administracyjnych w tym zakresie występują dwa przeciwstawne stanowiska. Wyjaśniło, że Sąd I instancji przychylił się do tego kierunku wykładni, który uznaje, iż uchwały rady gmin określające coroczne programy opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stanowią akty prawa miejscowego, jednakże jest to pogląd błędny.
Następnie Gmina wyjaśniła, że w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt ustawodawca - w przeciwieństwie do stwierdzenia zawartego np. w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządki i czystości w gminie (Dz.U. z 2018 r. poz. 1454), art. 19 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2018 r. poz. 1152) czy art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) nie stwierdził wprost, że coroczny program opieki nad bezdomnymi zwierzętami jest aktem prawa miejscowego. Ponadto wskazała, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi, uchwalany przez gminę na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, nie ma charakteru powszechnie obowiązującego i nie można go uznać za akt prawa miejscowego, lecz za akt kierownictwa wewnętrznego, wyznaczający organom gminy oraz podporządkowanym gminie podmiotom zadania podlegające realizacji. Podniosła, że aby akt normatywny mógł być uznany za prawo miejscowe, musi być aktem powszechnie obowiązującym, tzn. musi być wydany przez właściwy organ, musi zawierać normy o charakterze abstrakcyjnym (wielokrotnego zastosowania) i generalnym (czyli skierowanym do nieokreślonego adresata). Ponadto musi wywierać "skutki zewnętrzne", tj. nakładać na oznaczony rodzajowo krąg członków społeczności lokalnej obowiązek określonego zachowania się w sytuacjach wskazanych w hipotezie zawartych nim przepisów, zaś zawarte w uchwale w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi normy nie mają charakteru generalnego, powszechnie obowiązującego, lecz stanowią swoisty instruktaż dla obywateli miasta, poprzez wskazanie podmiotów wykonujących poszczególne czynności. Zdaniem skarżącej kasacyjnie zadaniem norm powszechnie obowiązujących nie jest dostarczanie informacji i instrukcji dla osób trzecich, ale określenie uprawnień i obowiązków adresatów oraz wskazywanie należnego zachowania.