Dnia 27 czerwca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 marca 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 36/16 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Świdnicy na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia honorowej odznaki "Zasłużony dla Gminy Z.", ustalenia jej wzoru, zasad i trybu nadawania oddala skargę kasacyjną.
Wyrokiem z dnia 30 marca 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 36/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - po rozpatrzeniu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Świdnicy (dalej zwanego Prokuratorem) na uchwałę Rady Miejskiej w Ząbkowicach Śląskich z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia honorowej odznaki "Zasłużony dla Gminy Z.", ustalenia jej wzoru, zasad i trybu nadawania - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy:
Na sesji w dniu [...] grudnia 2004 r. Rada Miejska w Ząbkowicach Śląskich podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustanowienia honorowej odznaki "Zasłużony dla Gminy Z.". W podstawie prawnej tej uchwały powołano art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm.); dalej jako u.s.g. Ponadto Rada przyjęła w formie załączników do tej uchwały wzór wniosku o nadanie odznaki (załącznik nr 1), wzór odznaki (załącznik nr 2) i wzór dyplomu (załącznik nr 3). W § 11 tej uchwały Rada postanowiła, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
W dniu 28 stycznia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęła skarga Prokuratora na powyższą uchwałę, w której zarzucono wydanie jej z istotnym naruszeniem prawa, to jest:
- art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. nr 31 poz. 130 ze zm.), poprzez nieuprawnione uznanie kompetencji Rady Miejskiej do podjęcia uchwały dotyczącej ustanowienia odznaki honorowej za zasługi dla gminy, a ponadto ustalenie wzoru odznaki bez uwzględnienia zasad heraldyki, weksykologii i miejscowej tradycji historycznej, a także bez zaopiniowania przez właściwego ministra;
- art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. j. Dz. U. z 2011 r. nr 197 poz. 1172 ze zm.), poprzez jego pominięcie przy ogłoszeniu zaskarżonej uchwały;
- art. 21 ust. 1 u.s.g., poprzez powołanie osób spoza Rady Miejskiej w skład Kapituły rozpatrującej wnioski o nadanie odznaki.
W oparciu o te zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi wskazując jednocześnie na wniesienie tej skargi z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wywiodła przy tym, że zaskarżona uchwała jest aktem wewnętrznym, a nie aktem prawa miejscowego, wobec czego nie podlegała ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Oceniła, że przy podejmowaniu tej uchwały nie znajdowała zastosowania ustawa z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach, gdyż ustawa ta nie obejmuje kwestii wyróżnienia ze względu na zasługi położone tylko i wyłącznie w działalności ograniczającej się do granic gminy. Za chybiony uznała także zarzut Prokuratora dotyczący naruszenia art. 21 u.s.g. stwierdzając, że powołanie w skład Kapituły osób spoza Rady Miejskiej nie narusza ustawowych kompetencji organów samorządu terytorialnego. Podała przy tym, że Kapituła jest pomocniczym ciałem kolegialnym, nie posiada kompetencji rozstrzygających, wobec czego nie należy jej sytuować w strukturze organów samorządu gminnego.