Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Jerzy Bujko Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 27 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. S. i L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1876/08 w sprawie ze skargi J. S., E. G. i W. G., S. S. i L. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków lokalizacji dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz S. S. i L. K. kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1876/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi J. S., E. G. i W. G., S. S. i L. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków lokalizacji dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] Wojewoda Łódzki, działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 16 ust. 2, art. 17 ust. 1-5 i art. 12 ust. 1 -3 i ust. 4 pkt 1 oraz art. 19 i 20 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej jako ustawa o szczególnych zasadach) oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako GDDKiA), ustalił warunki lokalizacji dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr 8 do parametrów drogi ekspresowej na odcinku Piotrków Trybunalski - granica powiatu Rawa Mazowiecka (od km 324+772 do km 379+110) z wyłączeniem odcinka Wolbórz - Tomaszów Mazowiecki (od km 346+803,80 do km 357+700) oraz zatwierdził na potrzeby ww. inwestycji projekty podziału nieruchomości zgodnie z zamieszczonym w decyzji wykazem. W uzasadnieniu organ wskazał, że ustalone decyzją linie rozgraniczające teren stanowią linie podziału nieruchomości, określił termin wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń objętych liniami rozgraniczającymi teren na dzień 30 września 2008 r. oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wskazania lokali zamiennych w terminie objęcia nieruchomości w posiadanie, jeśli zachodzi taka sytuacja.
Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Odwołania od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2008 r. skutecznie wnieśli J. i T. C., E. i W. G., P. K., "[...]" sp. z o.o., S. S. i L. K. współwłaściciele firmy P.P.H.U. "[...]" s.c., J. S., A. i W. K., S. P., T. M., mieszkańcy wsi Studzianki, B. B., J. J., P. T., S. G., Z. B., A. S., R. J., A. Z., S. i E. P. oraz K. i G. S.
S. S. i L. K. podnieśli w odwołaniu, że decyzja Wojewody Łódzkiego narusza prawo, poprzez nieuwzględnienie w niej sytuacji faktycznej ich nieruchomości, zabudowanej stacją benzynową i obiektem handlowo-usługowym, pozbawiając ich dostępu do drogi krajowej w sposób dowolny, nie poparty żadnymi argumentami. Zakwestionowanej decyzji zarzucili brak uzasadnienia wymaganego przepisem art. 107 k.p.a. Podnieśli, że nie wiadomo dlaczego organ stopnia wojewódzkiego uznał, iż ich nieruchomość ze znajdującymi się na niej obiektami jest zbyt blisko innych Miejsc Obsługi Podróżnych (dalej MOP), a nie na przykład inne MOP, są zbyt blisko ich nieruchomości. Odwołujący się zrzucili również przedmiotowej decyzji naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach, ponieważ nie wynikają z niej wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Zakwestionowali pkt 7. decyzji Wojewody Łódzkiego, który stanowi o tym, iż należy uwzględnić wszelkie warunki i normy wynikające z obowiązującego prawa budowlanego, ze szczególnym uwzględnieniem art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym), w tym dostęp do drogi publicznej. Zdaniem odwołujących się, Wojewoda Łódzki jest niekonsekwentny, ponieważ w wydanej decyzji powołał się na Prawo budowlane, które ma znaczenie przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie o ustaleniu lokalizacji drogi oraz pisał o zapewnieniu dostępu do drogi publicznej, jednocześnie pozbawiając nieruchomość skarżących tego dostępu. Odwołujący się poinformowali, że dostęp ten istnieje od 2000 r. i jest uzgodniony postanowieniem z dnia 23 marca 2000 r. i decyzją z dnia 18 lipca 2000 r., wydanymi przez GDDKiA Oddział Zachodni, Biuro w Łodzi. S. S. i L. K. poinformowali również, że w kwestionowanej decyzji Wojewoda Łódzki stwierdził, że nie przesądza ona o szczegółowych rozwiązaniach technicznych, w tym o zjazdach do poszczególnych nieruchomości, a jedynie zobowiązuje inwestora, aby projekt budowlany był zgodny z przepisami dotyczącymi dróg publicznych. Według odwołujących się, w kwestionowanej decyzji przemilczano warunek wynikający z przepisów prawa budowlanego, iż pozwolenie na budowę musi być zgodne z decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi. Tak więc, jeżeli w decyzji lokalizacyjnej wskazano na konieczność likwidacji dostępu ich nieruchomości do drogi krajowej, to jest to szczegółowe rozwiązanie techniczne, przesądzające rozważanie tej kwestii przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Odwołujący się wskazali, iż w kwestionowanej decyzji nie uwzględniono faktu, że ich nieruchomość zabudowana jest w części stacją benzynową, wskutek czego, po zlikwidowaniu do niej dojazdu do drogi krajowej, nie będzie możliwe zaadaptowanie jej do innego rodzaju działalności. Stwierdzili ponadto, że w pkt 4.8 decyzji, Wojewoda Łódzki zobowiązał inwestora do zapewnienia możliwości obsługi komunikacyjnej nieruchomości przyległych do projektowanego pasa drogowego. Zdaniem odwołujących się, nie określono, w jaki sposób inwestor ma zapewnić taką obsługę ich nieruchomości, ponieważ jeżeli orzeka się o likwidacji dotychczasowego dostępu nieruchomości do drogi krajowej, to w takiej samej szczegółowości powinno się określić, w jaki sposób dostęp ten będzie zapewniony. Ich zdaniem na inwestorze spoczywa obowiązek, o którym stanowi art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.). Odwołujący się zarzucili także naruszenie art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 23 ustawy o szczególnych zasadach, przez to, że Wojewoda Łódzki w żaden sposób nie wskazał, czy wydzielenie części ich nieruchomości jest rzeczywiście niezbędne i czy nie można zrealizować tego zamierzenia w taki sposób, który nie będzie skutkował koniecznością zabrania skarżącym części ich nieruchomości. Odwołujący się zażądali uchylenia zaskarżonej decyzji i wyjaśnienia, dlaczego likwiduje się zjazd do ich nieruchomości, a nie do innych, położonych zbyt blisko nieruchomości skarżących. Ponadto, wnieśli o uwzględnienie argumentacji dotyczącej obowiązków wynikających z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach, które ich zdaniem, nie zostały w kwestionowanej decyzji zachowane.