Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia NSA Teresa Kobylecka po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 626/16 w sprawie ze skargi Gminy L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną
Wyrokiem z dnia 6 lipca 2016 r., II SA/Bd 626/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi Gminy L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Dnia [...] lutego 2016 r. Rada Gminy L. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi K., L. G. i M..
Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność powyższej uchwały w części opisanej w § 6 pkt 6 lit. f) w zakresie określenia "budowlanej" oraz w części opisanej w § 6 pkt 8 lit. a) w zakresie określenia "budowlanej". Wymienionym przepisom uchwały zarzucił naruszenie przepisów prawa w sposób i w stopniu określonym w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", tj. naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej "rozporządzeniem", poprzez określenie powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej dla terenu oznaczonego symbolem 1MN/U, jak również naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez określenie parametrów działek budowlanych uzyskanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości.
Uzasadniając zarzut pierwszy organ stwierdził, że Rada Gminy L. określiła powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej, nie określając powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. W odniesieniu do drugiego ze stwierdzonych naruszeń, organ podniósł, że w przedmiotowej uchwale dopuszczono możliwość dokonywania scaleń i podziałów nieruchomości, nie określono zaś szczegółowych zasad scalenia i podziału nieruchomości w odniesieniu do powierzchni działki. Przytaczając definicje działki budowlanej i działki wynikające z art. 2 pkt 12 u.p.z.p. oraz art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ podkreślił, że pojęcia działka gruntu i działka budowlana stanowią dwa odrębne terminy: nie każda działka gruntu będzie stanowiła działkę budowlana i na odwrót - działka budowlana może składać się z kilku działek gruntu.
Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła Gmina L. (skarżąca), zarzucając mu w szczególności naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 i 8 u.p.z.p. i wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Gmina zakwestionowała argument Wojewody, że powierzchnia zabudowy określona została w przedmiotowej uchwale w stosunku do powierzchni działki budowlanej, a nie powierzchni działki lub terenu. Skarżąca przytoczyła pierwotne brzmienie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i rozporządzenia oraz obowiązujące na dzień powzięcia uchwały brzmienie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Zdaniem skarżącej, ustawodawca w kwestii zasad zagospodarowania terenu sprecyzował odniesienie ustalanych parametrów do działki budowlanej, a nie do działki czy terenu. W związku z powyższym, treść § 4 pkt 6 rozporządzenia nie stanowi uszczegółowienia zapisu ustawowego, bowiem nie jest z nim kompatybilna. Zdaniem skarżącej, pojęcie działki i działki budowlanej są bardzo silnie ze sobą powiązane. Działka budowlana zawsze będzie działką, wobec czego określenie parametru dla działki budowlanej nie stoi w sprzeczności z przepisem, bo regulacja nie wykracza poza przyznane kompetencje. Skoro bowiem ustawodawca nadał upoważnienie do uregulowania parametru względem każdej działki, to również do działki budowlanej. Gmina podkreśliła, że przywoływanie nieaktualnej treści § 4 rozporządzenia nie może stanowić podstawy do stwierdzenia istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Skarżąca zwróciła uwagę, że uchylenie słowa "budowlanej" z ustaleń dotyczących maksymalnej powierzchni zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej sprawia, że określony w stosownych punktach procentowy udział powierzchni zabudowy odnosi się do bliżej niesprecyzowanej działki. Podniosła ponadto kwestię, czy dla działki gruntu jako niepodzielnej, ciągłej części powierzchni ziemskiej, stanowiącej część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami), nie będącej jednocześnie działką budowlaną (w rozumieniu u.p.z.p.), zasadne jest określanie powierzchni zabudowy.