Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1163/08 w sprawie ze skargi K. K. na rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia strefy ochronnej dla ujęcia wód podziemnych oddala skargę kasacyjną.
Wyrokiem z dnia 31 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1163/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. K. na rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 8 stycznia 2008 r., nr 1/2008, wydane w przedmiocie uchylenia rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 14 maja 2007 r., nr 1/2007 w sprawie ustanowienia strefy ochronnej dla ujęcia wód podziemnych studni nr I i studni nr II w miejscowości Włoszczowa.
Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy:
Skarżący, kwestionując zaskarżone zarządzenie, pismem z dnia 14 kwietnia 2008 r. wezwał organ do jego uchylenia. W odpowiedzi organ odmówił uwzględnienia wezwania, stwierdzając brak interesu prawnego po stronie skarżącego. W skardze K. K. podniósł, że ma interes prawny w żądaniu uchylenia przedmiotowego rozporządzenia, gdyż obowiązujące uprzednio rozporządzenie z dnia 14 maja 2007 r. umożliwiało mu planowaną zabudowę stanowiącej jego własność nieruchomości. W uzasadnieniu podniósł, że w dniu 15 stycznia 2008 r. złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działek nr [...],[...],[...],[...] i [...], położonych we Włoszczowej przy ul. [...], ale spotkał się z decyzją odmowną, z powołaniem się na decyzję Wojewody Kieleckiego z dnia 28 grudnia 1998 r., znak: ROS.IX-6210/271/98 o ustanowieniu stref ochronnych komunalnych ujęć wód podziemnych na terenie miasta i gminy Włoszczowa. Zdaniem skarżącego w dacie wejścia w życie rozporządzenia z dnia 14 maja 2007 r. utraciła moc powyższa decyzja Wojewody Kieleckiego, a obowiązujące od 1 stycznia 2002 r. Prawo wodne wprowadziło zasadę, że strefy ochronne są ustanawiane w drodze rozporządzenia właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Przepisy przejściowe nie przewidywały możliwości wprowadzania i zastosowania na nowo regulacji wynikających z poprzednio obowiązującej ustawy. Skarżący zakwestionował ponadto tryb podejmowania zaskarżonego zarządzenia, brak odpowiedniej dokumentacji hydrologicznej oraz posłużenie się przez organ nieprawdziwym argumentem o szybkim uruchomieniu trzeciego ujęcia wody w studni SW III.
Organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko, że skarżący nie wykazał, aby kwestionowane rozporządzenie naruszało jego interes prawny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę, podniósł, że zgodnie z art. 58 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm.), strefę ochronną ustanawia w drodze aktu prawa miejscowego, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zatem rozstrzygnięcie w zakresie strefy ochronnej może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, wnoszonej na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. nr 91, poz. 577 ze zm.). Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), i wskazuje, że uprawnionym do wniesienia skargi z art. 44 ustawy o administracji rządowej w województwie może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny. Istnienie legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd. Jeżeli uprawnienie podmiotu do wniesienia skargi opiera się na interesie prawnym, badanie legitymacji następuje w toku postępowania. Stwierdzenie jej braku u skarżącego powoduje oddalenie skargi bez konieczności badania merytorycznej zasadności skargi. Posiadanie interesu prawnego przez podmiot oznacza, że jest to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego i dotyczy sfery prawnej tego podmiotu. Brak bezpośredniego wpływu na sferę prawną nie pozwala na uznanie takiego podmiotu za stronę. Pojęcia "interes prawny" i "uprawnienie" - występujące w art. 44 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie - nie stanowią odrębnych i samodzielnych pojęć prawnych, bowiem w zakres pojęcia "interes prawny" wchodzi również "uprawnienie". Oznacza to, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przepisu prawa miejscowego, dotyczącego spornego rozporządzenia, może wystąpić tylko taki podmiot, który wykaże, że przepis ten narusza jego prawa i uprawnienia do korzystania z przysługującego mu prawa własności nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym tym rozporządzeniem. Dalej Sąd podniósł, że strefy ochronne dla ujęć wód podziemnych studni l i studni II we Włoszczowej zostały podzielone na tereny ochrony bezpośredniej i pośredniej. W odniesieniu do poszczególnych terenów chronionych rozporządzenie przewiduje określone zakazy, nakazy i ograniczenia w użytkowaniu nieruchomości znajdujących się w ich granicach. Na terenie (w granicach) tych stref nie znajdowały się jednak działki należące do skarżącego, na których planuje on lokalizację stacji paliw. Tym samym skarżący nie jest adresatem zaskarżonej normy prawa miejscowego, a powołując się na treść rozstrzygnięć zawartych w decyzjach wydanych w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla należących do niego działek, wskazał jedynie na następstwa, jakie niesie za sobą wydanie zaskarżonego rozporządzenia, skutkujące koniecznością uwzględnienia unormowań z 1998 r., w zakresie ustanowienia stref ochronnych, które utrudniają mu zagospodarowanie działek w sposób przez niego zaplanowany. Z faktu, że pomimo wyeliminowanie z obrotu prawnego rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 14 maja 2007 r., nr 1/2007, Wojewoda Świętokrzyski nie podjął postępowania w sprawie wygaszenia decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia 28 grudnia 1998 r., znak ROZ.IX.6210/271/98, nie wynika jeszcze, że skarżący ma uprawnienie do żądania stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Faktyczne skutki, jakie niesie za sobą uchylenie rozporządzenia z dnia 14 maja 2007r., nie stanowią podstawy do uznania, że skarżący ma legitymację skargową w sprawie. Nie wykazał on zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżonym aktem prawa miejscowego, polegającego na zaistnieniu związku między tym aktem a własną, indywidualną sytuacją prawną.