Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak ( spr.) sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 9 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Op 582/07 w sprawie ze skargi Wojewody O. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie powołania skarbnika gminy oddala skargę kasacyjną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 5 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Op 528/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody O. na uchwałę Rady Gminy D. z [...] nr [...] w przedmiocie powołania skarbnika gminy, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga rozważenia, czy w świetle uregulowań zawartych w art. 3 ust. 4 pkt 2 ustawy z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) oraz w art. 45 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) dopuszczalne jest powołanie, mocą uchwały rady gminy, na stanowisko skarbnika gminy osoby nieposiadającej wykształcenia wyższego, a jedynie policealne ekonomiczne oraz ponad 30-letni staż pracy. Skarbnik gminy (główny księgowy budżetu gminy), zatrudniony w gminie na podstawie powołania, należy do kręgu pracowników samorządowych, jaki został określony w art. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych. Nie ulega zatem wątpliwości, że w pierwszej kolejności należy ocenić uregulowania tejże ustawy, która zresztą stanowiła podstawę prawną zaskarżonej uchwały. W art. 3 ust. 1 powołanej ustawy określone zostały wymagania stawiane pracownikom samorządowym, do jakich należy posiadanie obywatelstwa polskiego, kwalifikacji zawodowych, pełnoletniość, a nadto posiadanie pełnej zdolności do czynności prawnych oraz pełni praw publicznych, a także odpowiedniego stanu zdrowia. W odniesieniu do pracowników samorządowych zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych wymogi powyższe zostały zaostrzone w art. 3 ust. 3 tej ustawy, stanowiącym, że pracownicy należący do tego kręgu powinni dodatkowo legitymować się wykształceniem co najmniej średnim, niekaralnością za przestępstwo umyślne oraz nieposzlakowaną opinią. Natomiast przepis art. 3 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych formułuje wymogi w stosunku do osób zajmujących kierownicze stanowiska urzędnicze, zatrudnianych na podstawie art. 2 pkt 2-4 tej ustawy. W myśl tego przepisu, pracownikiem należącym do tejże grupy może być osoba, która spełnia wymagania określone w ust. 1 i ust. 3 pkt 2 i 3 oraz dodatkowo: posiada łącznie co najmniej dwuletni staż pracy: na stanowiskach urzędniczych w jednostkach, o których mowa w art. 1, lub w służbie cywilnej, lub w służbie zagranicznej, z wyjątkiem stanowisk obsługi, lub w innych urzędach państwowych, z wyjątkiem stanowisk pomocniczych i obsługi, lub na kierowniczych stanowiskach państwowych (pkt 1 lit. a/-e/) oraz posiada wykształcenie wyższe (pkt 2).
Analiza powyższych uregulowań prowadzi do wniosku, że ustawodawca ustalił gradację wymogów w odniesieniu do poszczególnych grup pracowników samorządowych, wyodrębnionych w tym przepisie, przy czym najwyższe wymogi ustanowił wobec pracowników na najwyższych stanowiskach urzędniczych w jednostkach samorządu terytorialnego, którzy powinni posiadać wykształcenie wyższe. Uregulowania dotyczące wymogów kwalifikacyjnych pracowników samorządowych były przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 25 stycznia 2005 r. (sygn. akt K 25/04, Dz.U. Nr 23, poz. 192 oraz OTK-A 2005, nr 1, poz. 6) orzekł o niezgodności z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP przepisu art. 20 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, zawierającego delegację w zakresie ustalenia zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych tej grupy pracowników, jak i przepisu § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów dnia 23 lutego 2003 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz.U. Nr 33, poz. 264), wydanego na podstawie tejże delegacji i ustalającego wymóg wyższego wykształcenia dla pracowników samorządowych. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał podkreślił celowość ustawowego uregulowania zasad naboru pracowników jednostek samorządu terytorialnego oraz konieczność precyzyjnego ustalenia kryteriów łączących możliwość zajmowania określonego stanowiska z wykształceniem uznawanym za gwarantujące należyte sprawowanie funkcji w administracji. Wskazując na zadania samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu zadań publicznych, Trybunał stwierdził, że do wykonywania tych zadań, związanych z obsługą zarówno podmiotów zewnętrznych, jak i wewnątrz samych jednostek samorządowych, wyznaczone powinny być osoby spełniające najwyższe wymogi kwalifikacyjne, w tym posiadające wykształcenie adekwatne do zajmowanych stanowisk. Konieczność tę uzasadnił faktem lawinowego przyrostu regulacji prawnych, skomplikowaniem spraw wymagających rozstrzygnięcia oraz wymaganiami stawianymi przez uczestnictwo Polski we Wspólnotach Europejskich, jak również przez Parlament Europejski w przyjętym 6 września 2001 r. Kodeksie dobrej administracji. W wyniku powyższego wyroku, przepisem art. 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 26 maja 2005 r. o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych, ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych i ustawy o systemie oświaty (Dz.U. Nr 122, poz. 1020) począwszy od dnia 7 sierpnia 2005 r. zmieniono przepis art. 3 ustawy o pracownikach samorządowych, wprowadzając zapis w brzmieniu obowiązującym i aktualnie, obejmujący także przepis ust. 4, zawierający wymóg posiadania wyższego wykształcenia przez osoby zajmujące stanowiska kierownicze w jednostkach samorządu terytorialnego. Przyjęcie powyższego unormowania w tak ustalonym brzmieniu pozwala na stwierdzenie, że ustawodawca podzielił wyrażoną przez Trybunał Konstytucyjny tezę o konieczności zatrudnienia na stanowiskach kierowniczych osób o najwyższych kwalifikacjach w celu zapewnienia należytego wykonywania zadań przez jednostki samorządu terytorialnego w obecnych realiach ich funkcjonowania.