Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwalę Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 24 sierpnia 2015 r. nr X/250/15 w przedmiocie obszaru chronionego krajobrazu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego na rzecz Wojewody Kujawsko-Pomorskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Skargą z dnia 12 stycznia 2016 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o stwierdzenie nieważności w całości uchwały Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 24 sierpa 2015 r. nr X/250/15 w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Wydm Kotliny Toruńsko-Bydgoskiej - część wschodnia i zachodnia. Skarżący zarzucił jej naruszenie art. 2 i art. 31 Konstytucji RP oraz art. 23 i art. 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651, dalej zwana u.o.p.).
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w zaskarżonej uchwale postanowiono m.in. o utracie mocy dotychczasowej regulacji dotyczącej OCHK Wydm Kotliny Toruńsko-Bydgoskiej (§ 9 uchwały) - to jest załącznika do uchwały nr VI/106/11 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 21 marca 2011 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu. Istotne jest porównanie dotychczasowych regulacji, które wskazuje na zmianę obszaru OCHK oraz zmiany w treści katalogu zakazów, o których mowa w art. 24 u.o.p. W szczególności zniesiono odstępstwo od zakazu zabudowy oraz w całości zakaz wydobywania do celów gospodarczych skał i minerałów. Wskazane zmiany dotyczą całego obszaru OCHK.
W ocenie skarżącego kwestionowaną uchwałę podjęto z naruszeniem:
art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, to jest zasady proporcjonalności;
art. 23 ust. 2 u.o.p. - regulującego proces współdziałania z innymi jednostkami samorządu terytorialnego, których dotyczy regulacja uchwały;
art. 23 ust. 1 i 2 w zw. z art. 24 ust. 1 u.o.p. - ze względu na brak rzetelnej analizy w zakresie celowości wprowadzania określonych rygorów prawnych oraz objęcia regulacją obszarów, które nie spełniają kryteriów dla ustanowienia przedmiotowej formy ochrony przyrody.
Jak wynika z art. 23 ust. 2 u.o.p., ustalanie zakazów (ingerencja w prawo własności) powinno być uzasadnione - "wynikać z potrzeb ochrony", tym samym mają być to zakazy "właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części".
W myśl art. 24 u.o.p., katalog zakazów (ograniczeń), jaki można ustalić, obejmuje m.in. zakaz: 1) wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu; 2) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych; 3) lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.
Rozumiejąc oczywisty konflikt pomiędzy ochroną własności, a potrzebą ochrony wartości przyrodniczych jako dobra wspólnego, w wykładni przepisów wskazano na obowiązek starannego rozważania tworzonych regulacji według kryteriów wynikających z konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Zasada ta wymaga ustalenia: 1) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. kryterium przydatności); 2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. kryterium niezbędności); 3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto). Fakt przeprowadzenia takich rozważań powinien znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia do projektu danego aktu prawodawczego.