Przechodząc do podstawowego zarzutu skargi związanego z nieprawidłową wykładnią art. 37 ust. 4 u.g.n. dokonaną przez Wojewodę skład orzekający podzielił interpretację zdania 1 tego przepisu zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2006 r. ( sygn. akt I OSK 756/05 [w:] LEX nr 209189). Zgodnie z tą wykładnią odwołanie się w art. 37 ust. 4 u.g.n. do odpowiedniego stosowania ust. 1 powoduje, że do zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż trzy lata "ust. 1 będzie miał zastosowanie wprost, zatem również z zastrzeżeniami, o których mowa w ust. 2 i 3 tego artykułu, bowiem ust. 1 na nie się powołuje. Natomiast ust. 2 i 3 będzie miał odpowiednie zastosowanie przy wyrażaniu zgody, o której mowa w zdaniu drugim ust. 4". Oczywiste jest bowiem, na co zresztą wskazano w skardze jak i uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, że nie wszystkie sytuacje wymienione art. 37 ust. 2 u.g.n., których wystąpienie zwalnia od obowiązku organizowania przetargu będą miały zastosowanie w przypadku zawierania umów dzierżawy ( pkt 1, 5 i 9). Zastosowania takiego nie znajdzie również przepis zamieszczony w zdaniu drugim ust. 3.
W kontrolowanym postępowaniu zasadnicza kwestia sprowadza się jednak do wykładni art. 37 ust. 4 zd. 2 u.g.n., stanowiącego o zwolnieniu przez wojewodę lub odpowiednią radę lub sejmik od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy. W ocenie Sądu odrzucić należy wariant interpretacyjny, w którym przepis ten nie wyłączałby zastosowania ust. 2 i ust. 3 tego artykułu obejmując swym zakresem pozostałe sytuacje niewymienione w powołanych przepisach. Z językowego punktu widzenia musiał on bowiem posiadać brzmienie : "Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik w przypadkach innych niż te, o których mowa w ust. 2 i 3, mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów".
Na aprobatę Sądu nie zasługuje także wykładnia zaproponowana przez pełnomocnika skarżącej, zgodnie z którą podjęcie przez radę gminy stosownej uchwały wyłącza zastosowanie jedynie ust. 3 tego artykułu, przy czym skuteczne podjęcie takiej uchwały nie wymaga zaistnienia żadnej specjalnej przesłanki. Tak bowiem należy rozumieć prezentowany przez skarżącą pogląd prawny, że norma prawna zawarta w zdaniu drugim art. 37 ust. 4 u.g.n. daje w każdej sytuacji podstawę prawną do wyrażania przez właściwy organ zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata lub czas nieokreślony. Przyjęcie takiej wykładni powodowałoby tymczasem, że zawarty w art. 37 ust. 1 u.g.n. nakaz dotyczący bezprzetargowego trybu obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa i komunalnymi w sytuacjach wskazanych w ust. 2 nie miałyby zastosowania w przypadku zawierania umów dotyczących ich użytkowania, najmu czy dzierżawy. Prowadziłoby to w efekcie do paradoksalnej sytuacji, w której w razie zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 37 ust. 2 u.g.n. następowałoby z mocy prawa zwolnienie z obowiązku przeprowadzenia przetargu w razie zbycia bądź ustanowienia użytkowania wieczystego takich nieruchomości, z jednoczesnym ustanowieniem konieczności uzyskania zgody odpowiedniego organu na odstąpienie od trybu przetargowego w razie ich najmu bądź dzierżawy. Przykładowo zgody rady gminy wymagałoby wydzierżawienie nieruchomości komunalnej na rzecz osób fizycznych bądź prawnych wskazanych w art. 68 ust. 1 pkt 2 u.g.n. mimo, że podmioty takie mogą nabyć prawo własności tej nieruchomości w trybie bezprzetargowym w oparciu o przepis art. 37 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Dodatkowo wskazać należy także - w ślad za stanowiskiem zajętym w powołanym w odpowiedzi na skargę nieprawomocnym wyroku WSA w Gliwicach z dnia 24 października 2007 r. ( II SA/Gl 459/07 ) - na inny argument dowodzący wadliwości proponowanej przez skarżącą Gminę wykładni art. 37 ust. 4 u.g.n. Przepis art. 37 ust. 3 zd. 2 u.g.n. zezwala, bowiem wojewodzie w przypadku mienia Skarbu Państwa oraz odpowiedniej radzie lub sejmikowi w przypadku nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego na zwolnienie z obowiązku ich zbycia w drodze przetargu, gdy sprzedaż następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Tym samym, gdyby doszło do zawarcia w trybie bezprzetargowym umowy dzierżawy nieruchomości gruntowej na okres 10 lat mogłoby to umożliwić obejście przepisu art. 37 ust. 1 u.g.n., bowiem po zabudowaniu nieruchomość taka winna zostać sprzedana dzierżawcy w trybie bezprzetargowym.
Biorąc pod uwagę przedstawione argumenty na uwzględnienie nie mógł także zasługiwać podniesiony przez skarżącą zarzut niezastosowania się przez Wojewodę w toku wykładni art. 37 ust. 4 u.g.n. do reguł wykładni systemowej nawiązującej do swobody kształtowania przez strony treści stosunków cywilnoprawnych. Zauważyć w tej kwestii należy, że co prawda analizowane regulacje odnoszą się do zagadnień cywilnoprawnych, to jednak podmioty publiczne nie mogą swobodnie dysponować powierzonym im mieniem publicznym, a ograniczenia takie wprowadzają w szczególności właśnie przepisy u.g.n., czy ustanowione przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego przepisy prawa miejscowego. W ocenie Sądu z powyższych względów nie była także zasadna zgłoszona przez stronę skarżącą propozycja posłużenia się wykładnią funkcjonalną omawianego przepisu bazującą na odmiennej treści umów użytkowania, najmu, czy dzierżawy w zestawieniu z umowami sprzedaży czy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste.
Z przytoczonych powodów skarga Gminy M. podlegała oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).