Skargę na to rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina P. zastępowana przez radcę prawnego A. K., działającego w oparciu o pełnomocnictwo udzielone mu przez Burmistrza Miasta. W skardze zarzuciła wydanie przedmiotowego rozstrzygnięcia w oparciu o błędną wykładnię art. 37 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. polegającą na uznaniu, że odpowiednie stosowanie ust. 1 tej normy oznacza możliwość odstąpienia od przetargowego zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy tylko w razie materializacji przesłanek z ust. 2 i ust. 3 art. 37 cyt. ustawy. Zdaniem Gminy P. skarżone rozstrzygniecie Wojewody narusza także art. 165 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji R.P. oraz art. 3 i art. 8 ust.1, ust. 2 i ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego z dnia 15 października 1985 r. ( Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze zm.) poprzez sprawowanie kontroli administracyjnej w oparciu o instrumenty prawne inne niż przewiduje Konstytucja oraz ustawodawstwo zwykłe, co doprowadziło do nadmiernej ingerencji w samodzielność Gminy P. Wskazując na powyższe zarzuty Gmina domagała się uchylenia w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazania Wojewodzie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że art. 37 ust. 4 u.g.n. zawiera dwie jednostki redakcyjne. W pierwszym zdaniu ustawodawca dał wyraz zasadzie prymatu przetargowego trybu zawierania umów użytkowania, najmu i dzierżawy. W drugim zdaniu wprowadza wyjątek od powołanej zasady, umożliwiając zawarcie tych umów z pominięciem postępowania przetargowego, z tym zastrzeżeniem, że na odstąpienie od trybu przetargowego zawierania tych umów, w przypadku mienia komunalnego, winna zostać wyjednana zgoda organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Skarżąca podniosła, że ustawodawca nowelizując ten przepis kierował się troską o wprowadzenie transparentnych form władania nieruchomościami publicznymi umożliwiając ich właścicielom uczestnictwo w obrocie nieruchomościami w sposób wolny od niejasności i wątpliwości interpretacyjnych. Kontroli organu stanowiącego, udzielającego zgody na zbycie bądź oddanie nieruchomości w posiadanie zależne, podlega zaś w szczególności ocena celowości zadysponowania nieruchomością w określonym kierunku. Wyrazem tych dążeń ustawodawcy było wprowadzenie do art. 23 ust. 1 u.g.n. pkt-u 7a, który przeciął dywagacje, co do konieczności uzyskania zgody organu stanowiącego w zakresie rozporządzania mieniem bądź jego oddawania we władztwo zależne w dłuższej perspektywie czasowej. Dodany omawianą nowelizacją zapis - zdaniem skarżącej - zapobiega sytuacjom, w których nieruchomości były oddawane tym samym kontrahentom na czas krótszy niż 3 lata na kolejne następujące po sobie okresy, ale także do rangi ustawowej prawodawca podniósł zasadę racjonalności i samodzielności w zakresie gospodarki mieniem publicznym. Zdaniem Gminy analogiczne motywy kierowały ustawodawcą podczas określania formuły legislacyjnej art. 37 ust. u.g.n., na co wskazuje, w jej ocenie, uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Praktyczną konsekwencją tej nowelizacji jest zaś- zdaniem Gminy - złagodzenie zasady przetargowego trybu zawierania umów zobowiązujących (z wyłączeniem użytkowania) poprzez możliwość wyjednania zgody organu stanowiącego na odstąpienie od przetargowego trybu wyłaniania kontrahentów. Nie ulega wątpliwości, że odesłanie do ust. 1 zawarte w ust. 4 art. 37 u.g.n. wprowadza regułę przetargowego trybu zawierania tych umów. Wątpliwości te powstają jednak na tle sformułowania z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Ogniskują się one wokół dwóch zagadnień, a mianowicie: czy do umów zobowiązujących stosować przesłanki umożliwiające pominięcie postępowania przetargowego, jak w odniesieniu do umów zobowiązująco-rozporządzających oraz jaki jest zakres odpowiedniego stosowania ust. 2 i 3 do ust. 4 art. 37 u.g.n. Zważyć należy, że różna jest specyfika obu tych rodzajów umów, co zdaniem skarzacej, powoduje, iż właściciel nieruchomości powinien mieć większą swobodę w wyborze kontrahenta w odniesieniu do umów zobowiązujących aniżeli umów zobowiązująco-rozporządzających. Realia ekonomiczne i konieczność zapewnienia uczestnictwa właściciela mienia publicznego w grze rynkowej nie powinny też pozostać bez znaczenia dla dokonania oceny o odstąpieniu od przetargowego trybu zawierania umów zobowiązujących. W szczególności decyzja o wyborze dotychczasowego kontrahenta może zostać podjęta wobec rysującej się konieczności zwrotu nakładów poczynionych w czasie poprzedniej umowy dzierżawy w razie oddania nieruchomości innemu kontrahentowi wybranemu w postępowaniu przetargowym.