Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek ( spr.) Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędzia NSA Ewa Krawczyk Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 12 ust. 3 pkt 3 uchwały Rady Gminy w M. z dnia [...] r. nr [...] w zakresie słów " w tym nie więcej niż 400 m2 dla artykułów spożywczych ", 2. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie w pozostałej części, 3. zasądza od Wojewody Ś. na rzecz Gminy M. tytułem zwrotu kosztów postępowania [...] ([...]) złotych.
Rada Gminy w M. podjęła w dniu [...] r. uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu, położonego na [...] od ul. [...] w [...] M. i G. Jako podstawę prawną aktu o uchwaleniu planu miejscowego powołano przepis art. 18 ust. 2 pkt 5 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).
W § 12 uchwały, zawierającym ustalenia dotyczące terenów oznaczonych symbolami 2.UM - 3.UM, w ust. 2, określającym dopuszczalne przeznaczenie terenu, w pkt 1 dopuszczono realizację obiektów produkcyjnych, związanych wyłącznie z prowadzoną usługą lub działalnością rzemieślniczą, których powierzchnia ogólna nie przekracza 200 m2. Natomiast w § 12 ust. 3, określającym szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakazy zabudowy, w pkt 3 wprowadzono zakaz realizacji usług handlu o powierzchni sprzedaży przekraczającej 1000 m2, w tym nie więcej niż 400 m2 dla artykułów spożywczych.
Odpis powyższej uchwały doręczono Wojewodzie Ś. w dniu [...] r., zaś w dniu [...] r. organ nadzoru powiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej uchwały w częściach określonych w:
1) § 12 ust. 2 pkt 1 uchwały,
2) § 12 ust. 3 pkt 3 uchwały.
Równocześnie w tym dniu Wojewoda podjął rozstrzygnięcie nadzorcze o stwierdzeniu nieważności uchwały w wyżej określonym zakresie - jako sprzecznej z art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 22 Konstytucji RP. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że o ile z treści przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 tej ustawy, wyprowadzić można uprawnienie do określenia w miejscowym planie zakazu zagospodarowania danego terenu obiektami o określonej powierzchni czy kubaturze, to niedopuszczalnym jest wprowadzenie ograniczeń z uwagi na powierzchnię sprzedażową w danym obiekcie, czy też powierzchnię produkcyjną, jak to uczyniła Rada Gminy w kwestionowanych zapisach planu. W ocenie organu nadzoru, taka regulacja nie służy bowiem kształtowaniu polityki przestrzennej gminy, lecz stanowi jedynie ingerencję w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej, nie mieszcząc się w zakresie przedmiotowym planu, wynikającym z art. 15 ust. 2 ustawy, jako że ustawa ta wprowadza jedynie dodatkowe wymogi dotyczące treści studium i planu w zakresie wielopowierzchniowych obiektów handlowych o powierzchni powyżej 2000 m2. Stąd też każde inne uzależnienie sposobu zagospodarowania terenu od powierzchni sprzedażowej jest niedopuszczalne z mocy art. 22 Konstytucji RP.
Odpis aktu nadzorczego doręczono w dniu [...] r. zaś skargą wniesioną w dniu [...] r. w oparciu o uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r., Gmina M. wniosła o uchylenie powyższego rozstrzygnięcia i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej, w postępowaniu nadzorczym naruszono art. 10 § 1 kpa, jako że organ nadzoru w tym samym dniu wszczął postępowanie nadzorcze i podjął kwestionowane rozstrzygnięcie, uniemożliwiając tym samym złożenie wyjaśnień. Nadto, naruszono art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z powodu błędnego przyjęcia, iż postanowienia uchwały zawarte w § 12 ust. 3 pkt 4 i § 13 ust. 3 pkt 5, są sprzeczne z prawem. Zdaniem Gminy, zarówno przepis art. 15 ust. 2 pkt 1, 6 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i § 4 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwarzają możliwość uznaniowego kształtowania ustaleń w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazów zabudowy. Stąd też przy kształtowaniu podważanych przez Wojewodę zapisów planu, określając przeznaczenie terenu, wyodrębniając podstawowe i dopuszczalne przeznaczenie, stosowano zasadę, że dopuszczalne przeznaczenie nie może zdominować podstawowego oraz z nim kolidować. W tym też celu użyto dodatkowego wskaźnika w postaci powierzchni sprzedażowej dla usług handlu i powierzchni ogólnej dla obiektów produkcyjnych, zawężającego w sposób bardziej rygorystyczny ustaloną dla całego terenu powierzchnię zabudowy. Taki zabieg należy zaś traktować jako zasadę zagospodarowania w ramach przeznaczenia terenu, która zgodnie z ustawą może być ustalona. Zdaniem skarżącej, używanie jedynie ograniczeń dotyczących powierzchni zabudowy ustalonej obligatoryjnie dla każdego terenu, nie dałoby wystarczającego efektu, gdyż prowadzenie działalności uciążliwej mogłoby się rozwijać na poszczególnych kondygnacjach, a tym samym powodować dalsze zwiększenie natężenia ruchu kołowego oraz zapotrzebowania na miejsca parkingowe. Nadto, w szczególny sposób potraktowano w planie usługi handlu z dodatkowym rozbiciem na te związane z artykułami spożywczymi, uznając że generują one specyficzne uwarunkowania przestrzenne, dlatego też ustalono dla nich szczególne ograniczenia powierzchniowe (art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W ocenie Gminy, z brzmienia art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy, wynika inny sens, niż przyjęty przez organ nadzoru. Mianowicie, chodzi o wprowadzenie zasady, że określone obszary gminy, cechujące się szczególną złożonością zagadnień planistycznych, powinny być obejmowane miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Skoro ustawodawca zdefiniował też w art. 2 pkt 19 ustawy, pojęcie "powierzchnia sprzedaży", to zdaniem skarżącej, taki parametr można wykorzystywać w ustaleniach planu zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy. Gdy zaś idzie o funkcje produkcyjne, to niezależnie od skali, generują podobne uciążliwości, co obiekty handlowe, nie tylko komunikacyjne, ale również środowiskowe, dlatego w zależności od kontekstu otoczenia, dokonuje się w planie gradacji powierzchniowej takiej działalności.