Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Joanna Człowiekowska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków - Nowa Huta w Krakowie na uchwałę Nr XIX/157/2008 Rady Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce z dnia 29 kwietnia 2008 r. w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce w zakresie nabycia, zbycia, obciążania oraz ich wydzierżawiania i wynajmowania na czas nieoznaczony, na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata oraz w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 3 pkt 6 w części zapisu "rolniczą i inną szczególnie pożyteczną dla Gminy" oraz § 8 ust. 2, 3 i 4.
Rada Gminy Igołomia - Wawrzeńczyce w dniu 29 kwietnia 2008 r. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym podjęła uchwałę nr XIX/157/2008 w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami Gminy Igołomia - Wawrzeńczyce w zakresie nabycia, zbycia, obciążania oraz ich wydzierżawiania i wynajmowania na czas nieoznaczony, na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata oraz w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość.
Na tę uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków - Nowa Huta w Krakowie zaskarżając ją w zakresie przepisu § 3 ust. 6 oraz § 8 ust. 2, 3 i 4. Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie:
1/ art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i art. 40 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym polegające na wprowadzeniu w § 3 ust. 6 uchwały nieprzewidzianych przez ustawę odstępstw od trybu przetargowego w postaci zbycia nieruchomości osobom fizycznym i prawnym, które prowadzą działalność rolniczą oraz inną szczególnie pożyteczną dla Gminy;
2/ art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 37 ust. 4 i 4a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polegające na wprowadzeniu w § 8 ust. 2, 3 i 4 uchwały generalnych i abstrakcyjnych przepisów wprowadzających przypadki odstępstw od przetargowej formy wydzierżawienia lub wynajmowania nieruchomości, podczas gdy zgoda Rady Gminy powinna być wyrażana w odniesieniu do konkretnej umowy;
3/ art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na wprowadzeniu w § 3 ust. 6 oraz § 8 ust. 2 załącznika do uchwały niejasnych i wieloznacznych zapisów działalności: "inną szczególnie pożyteczną dla Gminy" oraz "szczególnie pożyteczna dla Gminy i służy promocji Gminy".
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w § 6 ust. 1 uchwały zawarto przepis, zgodnie z którym: "Z zastrzeżeniem § 3 nieruchomości zbywane są w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami." Natomiast we wspomnianym § 3 postanowiono, że: "Do wyłącznej kompetencji Rady Gminy należy wyrażanie zgody na: (...) 6. zbywanie nieruchomości w drodze bezprzetargowej osobom fizycznym i osobom prawnym, które prowadzą działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, wychowawczą, sportową, rolniczą i inną szczególnie pożyteczną dla Gminy, (...). Z kolei w § 8 uchwały ujęto zasady wynajmowania i wydzierżawiania nieruchomości. Zgodnie z nim: ust. 1. Z zastrzeżeniem ust. 2 nieruchomości oddaje się w najem i dzierżawę w drodze przetargu. ust. 2. Nieruchomość może być wynajęta lub wydzierżawiona w trybie bezprzetargowym na rzecz dotychczasowego najemcy lub dzierżawcy lub na jedną z niżej wymienionych działalności : a/ charytatywna, b/ opiekuńcza, c/ kulturalna, d/ lecznicza, e/ oświatowa, f/ wychowawcza, g/ sportowa, h/ rolnicza, i/ szczególnie pożyteczna dla Gminy i służy promocji Gminy. ust. 3. Nieruchomości mogą być wynajmowane lub wydzierżawiane w trybie bezprzetargowym, również w celu prowadzenia w nim działalności mającej charakter zadań własnych lub zleconych gminy w szczególności: działalności mającej charakter pomocy społecznej (w tym prowadzenia ośrodków i zakładów opiekuńczych) oraz dotyczącej edukacji, kultury (instytucje kultury, ochrony zabytków itp.), ochrony zdrowia, pomimo komercyjnego (zarobkowego) celu prowadzenia takiej działalności. 4. Wynajęcie lub dzierżawa nieruchomości w trybie bezprzetargowym na działalność wymienioną w ust. 2 lit a-g, może nastąpić tylko na rzecz podmiotu, który prowadzi co najmniej jedną z tych działalności od 2 lat licząc od dnia wpisania takiej działalności do Krajowego Rejestru Sądowego. 5. Bezprzetargowy tryb oddania nieruchomości w najem lub dzierżawę nie ma zastosowania dla wnioskodawcy, który: a/ zajmuje nieruchomość bez tytułu prawnego, b/ pozostaje w zwłoce z zapłatą należności czynszowych za najem lub dzierżawę, c/ pozostaje w zwłoce z zapłatą należności z tytułu podatków i opłat lokalnych, czynszów dzierżawnych na rzecz Gminy właściwej dla miejsca prowadzenia działalności, w tym gospodarczej oraz siedzibę/miejsce zamieszkania, d/ pozostaje w zwłoce z zapłatą należności z tytułu podatków i należności w stosunku do organu skarbowego właściwego dla miejsca prowadzenia działalności oraz siedziby/miejsca zamieszkania. Wskazane powyżej przepisy prawa miejscowego budzą zastrzeżenia co do ich zgodności z przepisami aktów prawnych wyższego rzędu. Należy zwrócić uwagę na okoliczność, że unormowanie art. 18 ust. 2 pkt 9 przewiduje, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, opisanych w punkcie 9a), jednakże z tym zaznaczeniem: "o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej". Tymczasem art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami w ustępie 1 jako zasadę przewiduje tryb przetargowy sprzedaży oraz oddawania w użytkowanie wieczyste nieruchomości gminy. Dodatkowo odnośnie działalności rolniczej zauważyć trzeba, że sam jej charakter nie uprawnia do zaniechania trybu przetargowego dokonania czynności prawnej. Drugie istotne uchybienie związane jest z uregulowaniami ujętymi w § 8 ust. 2 - 4 uchwały, dotyczącymi sytuacji umożliwiających pominięcie trybu przetargu przy wynajęciu lub wydzierżawieniu nieruchomości. Stosownie bowiem do art. 37 ust. 4 ustawy: "Zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów". Nadto wyjątki od tej reguły ujęto w art. 37 ust. 4a, który stanowi, że: " Umowy użytkowania, najmu lub dzierżawy zawiera się w drodze bezprzetargowej: 1) na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, jeżeli: a) użytkownikiem, najemcą lub dzierżawcą nieruchomości jest organizacja pożytku publicznego, b) użytkownikiem nieruchomości jest stowarzyszenie ogrodowe w rozumieniu ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r. póz. 2176); 2) na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata, ale nieprzekraczający czasu trwania umowy o partnerstwie publiczno- prywatnym, jeżeli użytkownikiem, najemcą lub dzierżawcą nieruchomości jest partner prywatny lub spółka, o której mowa w art. 14 ust. l albo la ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publicznoprawnym, jeżeli oddanie w użytkowanie, najem albo dzierżawę stanowi wniesienie wkładu własnego podmiotu publicznego, a wybór partnera prywatnego nastąpił w trybie przewidzianym w art. 4 ust. 1 lub 2 tej ustawy. Natomiast zgodnie z ustawą o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie z dnia 24 kwietnia 2003 r. organizacją pożytku publicznego są organizacje pozarządowe i podmioty wyszczególnione w art. 20 ust. 1, które uzyskały w sądzie status pożytku publicznego. Z jednej strony kwestionowanych zapisów uchwały nie sposób traktować jako powtórzenia unormowań ustawowych. Z drugiej strony z treści przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika upoważnienie dla Rady Gminy do ustanowienia norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, umożliwiających poza przypadkami w niej wskazanymi do odstępowania od trybu przetargowego. Możliwość taką wyklucza sama redakcja art. 37 ust. 4, który zawiera sformułowanie: "mogą wyrazić zgodę". Zapis ten jednoznacznie wskazuje, że uchwała organu stanowiącego o zwolnieniu z obowiązku przeprowadzenia przetargu może dotyczyć jedynie konkretnych, zindywidualizowanych przypadków wskazanych we wniosku organu wykonawczego. Zatem każdorazowe odstąpienie od przetargu wymaga zgody Rady wyrażonej w uchwale, a przedmiotem tej zgody musi być zidentyfikowana nieruchomość. W taki sposób wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 24 lutego 2015 r. o sygn. II SA/Ol 1365/14, w którym zauważył, że: "Jak wskazano wyżej wyrażenie zgody w trybie art. 37 ust. 4 u.g.n. nie może nastąpić w drodze aktu prawa miejscowego jako normy abstrakcyjnej. Upoważnienie zawarte w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u. s.g. jednoznacznie przewiduje bowiem, iż podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych należy do kompetencji rady, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ustawą szczególną jest zaś ustawa o gospodarce nieruchomościami, która wprowadziła wymóg przetargowego trybu zawierania m.in. umów użytkowania, dzierżawy i najmu na czas dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony. Wyrażenie zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów, o którym mowa w art. 37 ust. 4 zd. 2 u.g.n., nie może stanowić upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego. Zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa o gospodarce nieruchomościami. Stąd też akty prawa miejscowego nie mogą regulować odmiennie zasad ustawowych". Następnie szczególnie krytycznie odnieść należy się do kwestii wprowadzonych w uchwale niejasnych i wieloznacznych klauzul. W § 3 ust. 6 ujęto zapis dotyczący działalności "inną szczególnie pożyteczna dla Gminy", natomiast w § 8 ust. 2 odnoszący się do działalności "szczególnie pożyteczna dla Gminy i służy promocji Gminy". Brak jest kryteriów, które w czytelny sposób pozwoliłyby na stwierdzenie, w jakiej sytuacji konkretna działalność posiada taki walor lub walory. W konkluzji wniesiono o częściowe stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie przepisu § 3 ust. 6 co do zapisu "rolniczą i inną szczególnie pożyteczna dla Gminy" oraz § 8 ust. 2, 3 i 4.