Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Magdalena Markowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie upoważnienia Zarządu Powiatu do uzgodnienia formy i warunków przekazania Uniwersytetowi Medycznemu w L., na cel publiczny, zabudowanych nieruchomości stanowiących własność Powiatu I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 i § 3, które nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. w pozostałej części postępowanie w sprawie umarza.
W skardze z dnia 11 marca 2009 r. Wojewoda domagał się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu z dnia [...] w sprawie upoważnienia Zarządu Powiatu do uzgodnienia formy i warunków przekazania Uniwersytetowi Medycznemu w L. na cel publiczny zabudowanych nieruchomości stanowiących własność Powiatu. Zdaniem Wojewody zgodnie z art.13 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zmianami) Powiat może dokonać darowizny nieruchomości na rzecz innego podmiotu, ale wyłącznie na cele publiczne. Z kolei cele publiczne w rozumieniu ustawy określa jej art. 6. W przekonaniu organu nadzoru katalog ten jest zamknięty i nie podlega interpretacji rozszerzającej. Z treści art. 6 ust.6 ustawy wynika, że celem publicznym jest budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych : obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo wychowawczych i obiektów sportowych. Tymczasem zaskarżona uchwała upoważnia Zarząd Powiatu do uzgodnienia formy i warunków przekazania Uniwersytetowi Medycznemu na cel publiczny zabudowanych nieruchomości zapewniając jednocześnie możliwość nieodpłatnego korzystania Zespołowi Szkół im. K. z budynku szkoły i niezbędnej części budynku internatu dla realizacji nałożonych na placówkę zadań. W ocenie Wojewody przekazanie do utrzymywania już zabudowanej nieruchomości państwowej szkole wyższej nie stanowi celu publicznego, nie może być zatem przedmiotem darowizny w oparciu w wspomniany przepis ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art.26 ust. 1 oraz art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zmianami) zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu, który wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa. W art. 32 ust. 2 ustawy wymieniono przykładowo zadania zarządu powiatu, w tym gospodarowanie mieniem powiatu, które to gospodarowanie obejmuje również czynności prawne rozporządzenia nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu powiatu. Pojęcie "gospodarowanie mieniem powiatu-- jest sformułowaniem bardzo szerokim i pozwala organowi wykonawczemu powiatu na samodzielne działanie i podejmowanie wszystkich koniecznych decyzji gospodarczych, co do mienia powiatu bez zgody czy też opinii rady, za wyjątkiem spraw, które zostały zastrzeżone wyraźnie do kompetencji rady powiatu, a wymienionych w art.12 ust. 8 lit.a). Powyższy przepis uprawnia radę powiatu do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, do których zaliczono podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony , o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady powiatu jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość ; do czasu określenia zasad zarząd może dokonywać tych czynność wyłącznie za zgodą rady powiatu. Podkreślić należy, iż przekazanie do kompetencji rady powiatu spraw, o których mowa w tym przepisie jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygnięcia w drodze uchwały wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki powiatu. Potwierdzeniem tego wyjątku jest również fakt, iż kompetencje zawarte w omawianym przepisie podlegają ograniczeniu. Z powołanego przepisu jasno wynika, że rada powiatu może ustalać jedynie zasady zbycia nieruchomości lub wyrażać zgodę na zbycie, przy czym wyrażenie zgody na zbycie konkretnej nieruchomości konkretnemu podmiotowi, nie może być uznane za ustalenie zasad. Chodzi tu bowiem o większą liczbę abstrakcyjnie określonych przypadków. Jednocześnie właśnie takie wyrażenie konkretnej zgody jest elementem "gospodarowania mieniem powiatu", o jakim mowa w art. 32 ust. 2 pkt. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, stanowiącym zadanie zarządu, wyraźnie wymienione jako jego zadanie wyłączne, co znajduje potwierdzenie w art. 25b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zmianami), według którego powiatowym zasobem nieruchomości gospodaruje zarząd powiatu. Do zarządu należy także zbywanie nieruchomości za zgodą rady powiatu (art. 23 ust.1 w związku z art. 25 ust. 2 do którego odsyła art.25b ustawy). Skoro tak, to nasuwa się oczywisty wniosek, że rada powiatu nie może decydować o darowiźnie nieruchomości lub upoważniać zarządu do uzgodnienia jej formy i warunków, jeśli kompetencja ta wynika wprost z ustawy. To organ wykonawczy podejmuje decyzję o dokonaniu darowizny na cele publiczne, określa jej cel publiczny i elementy treści przyszłej umowy. Natomiast organ stanowiący wyraża jedynie zgodę na przedstawioną mu przez organ wykonawczy propozycję zawarcia przyszłej umowy darowizny, co wprost wynika zarówno z art. 12 ust. 8 lit. a) ustawy o samorządzie powiatowym (do czasu ustalenia zasad, o których mowa w tym przepisie), jak i z art. 13 ust.2a ustawy o gospodarce nieruchomościami W świetle powyższego jest oczywistym, że podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały nie mógł być powołany w niej art. 12 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym udzielający radzie powiatu uprawnienie do stanowienia o kierunkach działania zarządu powiatu oraz rozpatrywania sprawozdań z działalności zarządu, w tym z działalności finansowej. Stanowienie o kierunkach działania zarządu nie daje radzie powiatu kompetencji do wyrażania zgody na darowiznę nieruchomości na cele publiczne lub do upoważnienia zarządu powiatu do ustalenia warunków darowizny. Podobnie oparcia dla zaskarżonej uchwały nie mógł stanowić, również powołany w uchwale, art. 12 ust. 8a ustawy o samorządzie gminnym, według którego do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawie przyjęcia zadań z zakresu administracji rządowej oraz w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych o których mowa w art. 5 ustawy, gdyż uchwała w ogóle do nich się nie odwołuje. Zaskarżona uchwała jest wadliwa także z innego powodu. Z treści art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika wprawdzie możliwość darowizny nieruchomości stanowiącej własność powiatu, ale wyłącznie na cele publiczne. Nie dotyczy to jedynie darowizny Skarbu Państwa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, a także między tymi jednostkami. Oznacza to, że powinien zostać sformułowany cel darowizny, którym ma być "cel publiczny". Jego szczegółowe określenie następuje w umowie darowizny, ale jasne jest, że skoro rada powiatu ma wyrazić zgodę na darowiznę, to cel ten winien znaleźć się także w stosownej uchwale zgodę taką wyrażającej. W orzecznictwie sądowadministracyjnym podzielane jest stanowisko, według którego pojęcie "celu publicznego", jakim posługuje się omawiana ustawa, w tym jej art. 13 ust. 2, nie jest dowolne, ale przy jego interpretacji należy odnieść się do art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami określającego katalog celów publicznych w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jest to katalog konkretny i zamknięty w tym sensie, że jego pkt. 10 - "inne cele" - to tylko cele "określone w odrębnych ustawach". Aby więc mówić o celach publicznych darowizny nieruchomości stanowiącej własność powiatu, należy znaleźć cel wprost wyrażony w art. 6 pkt 1-9 albo cel określony jako publiczny w innej ustawie ( wyrok NSA z dnia 15 maja 2008 r. II OSK 548/07 Legalis, wyrok z dnia 10 października 2000 r. II SA/Kr 1010/00 ONSA 2001/4/186 ). Według art. 6 ust. 6 ustawy celem publicznym w jej rozumieniu jest budowa i utrzymanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo - wychowawczych i obiektów sportowych. W wyroku z dnia 21 grudnia 2007 r. (I OSK 1759/06 Legalis) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dla uznania realizacji celu publicznego o jakim stanowi art. 6 ust. 2, 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wobec użycie przez ustawodawcę w tym przepisie spójnika "i" (koniunkcja) konieczne jest wykazanie, że cel ten polegać ma na budowie i utrzymywaniu publicznych urządzeń. A zatem do wywłaszczenia nieruchomości na cel publiczny określony w art. 6 pkt 2, 3, 4 ustawy nie jest wystarczająca sama konieczność utrzymywania publicznych urządzeń. Utrzymywanie publicznych urządzeń tylko łącznie z zaistnieniem konieczności budowy takich urządzeń uzasadnia skorzystanie z instytucji wywłaszczenia, a tym samym tylko wówczas stanowi o dopuszczalności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Wprawdzie powołany wyrok został wydany na tle art. 112 i 113 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale identyczna redakcja wspomnianego art. 6 ust. 2, 3 i 4 oraz ust. 6 pozwala stwierdzić, że ma on zastosowanie także w rozpoznawanej sprawie. Nie ma bowiem żadnych przesłanek pozwalających na odmienną interpretację wspomnianych przepisów w zależności od kontekstu w jakim zostaną użyte. To zaś pozwala sądzić, że darowizna nieruchomości na cele publiczne o jakiej stanowi art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może obejmować wyłącznie utrzymywania budynków. Odmiennej oceny nie sposób upatrywać także w art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zmianami) w związku z art. 6 ust. 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skoro przepis ten stanowi, że Skarb Państwa oraz jednostki samorządu terytorialnego mogą przekazywać uczelniom nieruchomości w trybie i na zasadach określonych właśnie w ustawie o gospodarce nieruchomościami.
Z tych względów na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami) należało stwierdzić nieważność § 1 i § 3 zaskarżonej uchwały.
O wstrzymaniu wykonania tej części uchwały orzeczono na podstawie art. 152 cyt. ustawy. Wobec cofnięcia skargi przez Wojewodę w zakresie § 2 uchwały, Sąd uznając, że nie zmierza ono do obejścia prawa, a część ta nie jest dotknięta wadą nieważności, na mocy art.161 § 1 ust. 1 powołanej ustawy umorzył postępowanie w tej części.