Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nowym Mieście Lubawskim na uchwałę Rady Gminy Biskupiec z dnia 27 kwietnia 2006 r., nr XL/278/06 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Biskupiec I. stwierdza nieważność § 1 ust. 3 pkt 4, pkt 6, pkt 7, pkt 8, pkt 9, pkt 10, pkt 11, pkt 12, pkt 13, pkt 14, pkt 15 i pkt 16, § 2 ust. 11, § 3 ust. 2 i § 11 ust. 1 pkt 6 i 7 załącznika do uchwały nr XL/278/06 Rady Gminy Biskupiec z dnia 27 kwietnia 2006 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Biskupiec; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części, w której została stwierdzona jej nieważność, nie podlega wykonaniu.
Prokurator Rejonowy w N. M. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na uchwałę Rady Gminy Biskupiec z dnia 27 kwietnia 2006r. nr XL/278/2006 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Biskupiec. Skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisu art. 7 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zawierającego upoważnienie rady gminy do wydania regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy poprzez zawarcie w § 1 ust. 3 pkt 4, pkt 6, pkt 7, pkt 8, pkt 9, pkt 10, pkt 11, pkt 12, pkt 13, pkt 14, pkt 15, i pkt 16 uchwały definicji pojęć, którymi posługuje się ustawa, bądź które zostały przez ustawę zdefiniowane, podczas gdy zawarte w art. 4 ust. 1 i 2 powołanej ustawy upoważnienie nie udziela kompetencji radzie gminy do formułowania definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej oraz innych ustawach, przez co uchwała we wskazanym zakresie rażąco narusza prawo. Skarżący wskazał ponadto, że § 3 ust. 2 uchwały ustalił dodatkowe obowiązki, do których nałożenia rada nie miała upoważnienia, natomiast w § 2 ust. 11 i w § 11 ust. 3 pkt 6 i 7 uchwały przytoczono nałożone innymi ustawami obowiązki, do której regulacji rada gminy również nie miała upoważnienia. W związku z powyższym, na zasadzie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności przepisów § 1 ust.3 pkt 4, pkt 6, pkt 7, pkt 8, pkt 9, pkt 10, pkt 11, pkt 12, pkt 13, pkt 14, pkt 15 i pkt 16 oraz § 2 ust.11, § 3 ust.2 i § 11 ust.1 pkt 6 i 7 zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada gminy, po zasięgnięciu opinii powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, przy czym art. 4 ust. 2 wskazanej ustawy zawiera zamknięty katalog zagadnień, które rada gminy może regulować w drodze wskazanego regulaminu. Podkreślono przy tym, iż podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej rada gminy jako jeden z organów szeroko rozumianej władzy musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w ustawowym upoważnieniu. Tymczasem w zaskarżonych zapisach uchwały, wbrew obowiązującym w tym zakresie zasadom, dokonano powtórzenia definicji pojęć występujących w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach takich, jak: właściciele nieruchomości, nieczystości ciekłe, zbiorniki bezodpływowe czy stacje zlewne. Powołując się na orzeczenie NSA z dnia 10 listopada 2009r. wskazano, iż postanowienia regulaminu utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy mają na celu jedynie uzupełnienie wydanych przez inne podmioty przepisów powszechnie obowiązujących kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Muszą być one pozbawione powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Naruszenie tej zasady powoduje nieważność zapisów powtarzających normy ustawowe. Ponadto w zaskarżonych zapisach uchwały zawarto definicje pojęć używanych przez akty prawne rangi ustawy, zmieniając przy tym ich zakres znaczeniowy oraz definiowano pojęcia użyte lub zdefiniowane w ustawach takie, jak: odpady komunalne, odpad wielkogabarytowy, odpad opakowaniowy, odpady niebezpieczne, odpady ulegające biodegradacji, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, zwierzęta domowe, zwierzęta gospodarskie. Podkreślono, iż przepis art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważnia rady gminy do definiowania w ramach regulaminu pojęć, którymi posługuje się ustawa, bądź, które zostały przez ustawę zdefiniowane. Żaden inny przepis ustawy nie przyznaje również radzie gminy kompetencji do definiowania pojęć używanych przez ustawę. Zgodnie z zasadami techniki prawodawczej w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawy nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, w tym zawartych w ustawie upoważniającej. Rada Gminy Biskupiec poprzez sformułowanie w zakwestionowanych zapisach uchwały definicji pojęć uprzednio zdefiniowanych w ustawach lub przez nie używanych, nie posiadając w tym zakresie upoważnienia wynikającego z ustawy, nadała nowe znaczenie tym pojęciom lub stworzyła definicje pojęć. W myśl zaś wyroku NSA z 21 lutego 2010r. powtarzanie w regulaminie uchwalanym przez radę gminy przepisów zamieszczonych w różnych ustawach, czy też aktach wykonawczych albo ich "dostosowywanie" w ocenie tej rady w celu tzw. objaśnienia ułatwiającego stosowanie regulaminu jest niedopuszczalne. Regulamin bowiem stanowi prawo miejscowe, co powoduje, że powinien on zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach.