Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lipca 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 30 marca 2009 r. Nr XXXII/306/09 w przedmiocie diet i zwrotu kosztów podróży dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.
Wojewoda Opolski wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 30 marca 2009 r., nr XXXII/306/09 w sprawie diet i zwrotu kosztów podróży dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych, domagając się stwierdzenia jej nieważności z powodu istotnego naruszenia prawa.
Uchwałę tę Rada Miejska w Ozimku podjęła w oparciu o przepis art. 37b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) ustalając w § 1 ust. 2, że przyznane przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych diety i zwrot kosztów podróży wypłaca się miesięcznie w zryczałtowanej wysokości. Sołtysom poszczególnych wsi w wysokości od 15 % - 30 % minimalnego wynagrodzenia, w zależności od sołectwa oraz w wysokości 20 % minimalnego wynagrodzenia dla przewodniczących Zarządów Osiedli w Ozimku. W § 1 ust. 3 wprowadzono natomiast zasadę, iż za obecność na sesji Rady Miejskiej dieta ulega podwyższeniu o 7 % minimalnego wynagrodzenia. Natomiast w czasie zawieszenia przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej w czynnościach przez Burmistrza Ozimka, za niewypełnienie swoich obowiązków - dieta nie przysługuje ( §1 ust. 4 uchwały).
Wojewoda Opolski zarzucił w skardze, iż wskazane postanowienia uchwały stoją w sprzeczności z przepisem art. 37b ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie skarżącego pod pojęciem "diety" należy rozumieć ogólne koszty związane z pełnieniem funkcji przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy, natomiast za "koszty podróży służbowej" wypada uznać koszty związane ze zrekompensowaniem faktycznie poniesionych wydatków dotyczących odbytych podróży służbowych. Ustalenie przez Radę Miasta kosztów podróży w określonej z góry, zryczałtowanej kwocie, pomijając kwestię rzeczywiście poniesionych wydatków w tym zakresie, które mogą być niższe lub wyższe, stanowi zdaniem skarżącego naruszenie przepisu art. 37b ustawy. Wojewoda podkreślił także, że nieprawidłowym jest ustalenie wysokości diety i kosztów podróży jako jednej kwoty wypłacanej ryczałtowo.
Zastrzeżenia skarżącego wzbudził także zapis § 1 ust. 3 uchwały, który w opinii Wojewody prowadzi do ustanowienia nieznanej przepisom ustawy diety za udział w posiedzeniach Rady. Przepis art. 37b stanowi tylko o jednej diecie z tytułu pełnienia funkcji przewodniczącego. Rada nie ma zatem kompetencji do tworzenia nowych diet, takie rozróżnienie wykracza zdaniem Wojewody poza delegację z art. 37 b ustawy.
Za niezgodny z prawem Wojewoda uznał również zapis § 1 ust. 4 uchwały, ponieważ żadne przepisy nie upoważniają rady gminy do przyznawania organowi wykonawczemu uprawnień do zawieszenia w czynnościach przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej.
W odpowiedzi na skargę Gmina Ozimek wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podała, że jest jedną z pierwszych gmin, która już w roku 1995 podjęła uchwałę o przyznaniu sołtysom ryczałtu na pokrycie kosztów podróży, pomimo braku w tym zakresie odpowiedniego przepisu. Wskazała, że na gruncie jej sprawy Sąd Najwyższy wydał w dniu 8 lutego 1996 r. uchwałę, sygn. akt III AZP 33/95, w której stwierdził, że "rada gminy może w drodze przepisów statutowych przyznać sołtysom prawo do zwrotu kosztów przejazdu i diet w sprawach związanych z pełnioną przez nich funkcją". Następnie Gmina zaakcentowała, że już poprzednio trzykrotnie podejmowała uchwały o treści zbliżonej do uchwały obecnie zaskarżonej, których ważność dotychczas nie była kwestionowana przez Wojewodę. Gmina wyjaśniła, że przyjęcie ryczałtu jest konieczne z tego względu, że gospodarka finansowa jednostek pomocniczych prowadzona jest w ramach budżetu gminy. Zaplanowanie budżetu jest natomiast możliwe tylko przy zastosowaniu ryczałtu. Przyjęcie odmiennego rozwiązania, zdaniem Gminy, rodziłoby konieczność zdefiniowania pojęcia "podróż służbowa" oraz ustalenia kto może zlecić jej odbycie i czy np. przyjazd po sam odbiór polecenia wyjazdu, też stanowi podróż służbową. Najtrudniejsze w opinii Gminy byłoby jednak zachowanie dyscypliny finansów publicznych. Ponadto Gmina podniosła, że zróżnicowana wysokość ryczałtu wskazana w uchwale, została ustalona na podstawie prac specjalnie powołanego zespołu, który zbadał średnie koszty podróży służbowych poszczególnych przewodniczących. Gmina powołała się dodatkowo na uchwałę NSA z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. akt OPS 10/00, w której stwierdzono, że "zwrot kosztów podróży służbowych radnego może być ustalony w formie ryczałtu". W dalszych wywodach Gmina nie zgodziła się także z tym, że przyznanie dodatku do diety za obecność przewodniczącego na sesji, stanowi drugą dietę, bowiem jest to wciąż jedna dieta, tyle tylko, że o dwuskładnikowym wymiarze. Ponadto przyznanie takiego dodatku ma przyczynić się do tego, aby przepis art. 37a ustawy o samorządzie gminnym, który umożliwia przewodniczącym organów wykonawczych jednostki pomocniczej uczestnictwo w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu, nie był martwy. Ten zapis uchwały, choć - jak przyznała Gmina - jest kontrowersyjny, ma jednak na celu aktywizację przewodniczących, co wydaje się celowe w sytuacji, gdy Gmina ponosi jedynie koszty związane z zawiadamianiem ich o sesji. W odpowiedzi na skargę zakwestionowano również zasadność zarzutu niezgodności z prawem § 1 ust. 4 uchwały. Rada Miejska, uchwalając w 2003 r. statuty dla sołectw i osiedli, przewidziała możliwość zawieszenia przez Burmistrza przewodniczących organów wykonawczych tych jednostek pomocniczych. Wojewoda Opolski stwierdził nieważność tych postanowień, lecz NSA we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 października 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 1500/03 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. W tym stanie rzeczy statuty te nadal obowiązują jako akty prawa miejscowego.