Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska - spr. Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Gorzowie Śląskim z dnia 24 września 2014 r., Nr XLI/316/2014 w przedmiocie regulaminu cmentarza komunalnego i domu przedpogrzebowego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 4 ust. 1 i ust. 2, § 5 ust. 1 , § 10 ust. 3 i 6 Regulaminu cmentarza komunalnego i domu przedpogrzebowego w Gorzowie Śląskim, 2) określa, że zaskarżona uchwała w części wskazanej w punkcie 1 wyroku nie podlega wykonaniu.
Wojewoda Opolski, powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 54 ze zm., dalej jako u.s.g.), wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Gorzowie Śląskim z dnia 24 września 20124 r., Nr XLI/316/2014, w sprawie wprowadzenia regulaminu cmentarza komunalnego i domu przedpogrzebowego w Gorzowie Śląskim, (zwaną dalej także uchwałą), żądając stwierdzenia nieważności § 4 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 oraz § 10 ust. 3 i 6 załącznika do ww. uchwały, z powodu istotnego naruszenia prawa.
Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 13 i art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. W paragrafie pierwszym uchwały postanowiono, że wprowadza się regulamin cmentarza i domu przedpogrzebowego w Gorzowie Śląskim, stanowiący załącznik do uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Gorzowa Śląskiego (§ 3). Jednocześnie w § 2 tego aktu Rada Miejska w Gorzowie Śląskim uchyliła własną uchwałę Nr VI/33/2005 z dnia 28 września 2005 r. w sprawie wprowadzenia regulaminu cmentarza i domu przedpogrzebowego w Gorzowie Śląskim. Uchwała z dnia 24 września 2014 r. weszła w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, stosownie do § 4.
Zakwestionowany przez Wojewodę Opolskiego przepis § 4 ust. 1 załącznika do przedmiotowej uchwały stanowił, że Gmina Gorzów Śląski oraz administrator cmentarza nie ponosi odpowiedzialności za szkody na grobach (w tym nagrobki, kwiaty, znicze) powstałe na skutek klęsk żywiołowych, kradzieży, aktów wandalizmu, dewastacji oraz za rzeczy pozostawione bez nadzoru. W ust. 2 przywołanego przepisu postanowiono, że odpowiedzialność za utrzymanie w należytym stanie technicznym grobów, przestrzeni między nimi oraz miejsc rezerwowanych należy odpowiednio do rodziny zmarłego, innego opiekuna grobu lub osoby, która dokonała rezerwacji miejsca.
Paragraf 5 ust. 1 załącznika zawierał następującą treść: na terenie cmentarza zabrania się:
- zakłócania ciszy, porządku i powagi miejsca;
- zaśmiecania oraz wysypywania odpadów (w tym liści i odpadów zielonych), poza pojemnikami i miejscami do tego przeznaczonymi;
- niszczenia zieleni i urządzeń cmentarnych, nagrobków itp.;
- przebywania w stanie nietrzeźwym i spożywania alkoholu;
- wprowadzania zwierząt;
- prowadzenia akwizycji i reklamy, rozkładania wizytówek na grobach itp.;
- prowadzenia działalności handlowej,
- wysypywania soli (NaCl, CaCl, itp.) przy grobach, przejściach i alejach.
W ocenie strony skarżącej, postanowienia § 4 ust. 1 załącznika do kwestionowanej uchwały wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., również wprowadzenie w § 10 ust. 3 załącznika do uchwały wymogu uzyskania zezwolenia administratora na ustanowienie nagrobka oraz poniesienia konsekwencji za ustawienie innych przedmiotów niezgodnie z zezwoleniem, o czym stanowi § 10 ust. 6, wykraczają poza kompetencję ustawową, co w konsekwencji uzasadnia wniosek o stwierdzenie ich nieważności.
Organ nadzoru argumentował, że kompetencja rady gminy nie oznacza upoważnienia do wprowadzenia w akcie prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność cywilną, podnosząc, że zasady odpowiedzialności kontraktowej regulują przepisy art. 471 i następne Kodeksu cywilnego, mające charakter przepisów względnie obowiązujących. Dodał, że stosownie do art. 353¹ K.c. strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść i cel nie sprzeciwiały się właściwości stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Oznacza to, że jedynie ustawa lub czynność prawna (np. umowa) może zawierać postanowienia z zakresu wzajemnych roszczeń i odpowiedzialności stron danej umowy. Wojewoda dowodził, że prawo do ustanowienia nagrobka i jego przekształcenia, prawo do stałego odwiedzania i utrzymywania w należytym stanie, czy zmian o charakterze dekoracyjnym powstaje w ramach swoistego stosunku cywilnoprawnego. Tym samym, postanowienia organów stanowiących gminy ingerujące w ten stosunek, są niezgodne z prawem.