Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 5 lipca 2018 r., Nr LIX/567/18 w przedmiocie określenia wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego przez dzieci objęte wychowaniem przedszkolnym w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę 1) stwierdza nieważność § 5 zaskarżonej uchwały, 2) zasądza od Gminy Kędzierzyn-Koźle na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W dniu 5 lipca 2018 r. Rada Miasta Kędzierzyna-Koźla podjęła - na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.s.g. i art. 52 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203), zwanej dalej ustawą - uchwałę Nr LIX/567/18, w sprawie określenia wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego przez dzieci objęte wychowaniem przedszkolnym do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą 6 lat, w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Gminę Kędzierzyn-Koźle. Rada powierzyła wykonanie uchwały Prezydentowi Miasta Kędzierzyna-Koźla (§ 6) oraz postanowiła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z mocą obowiązującą od 1 września 2018 r. (§ 8).
W dniu 12 lipca 2018 r. (data wpływu) uchwała została przekazana do Wojewody Opolskiego, jako organu nadzoru.
Pismem z dnia 26 kwietnia 2019 r. Wojewoda Opolski, powołując się na art. 93 ust. 1 u.s.g., wniósł skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części, tj. w zakresie § 5 uchwały, z powodu istotnego naruszenia prawa oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem organu nadzoru, przedmiotowa uchwała narusza przepisy art. 52 ust. 1, 2, 9 i 15 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej, zawartej we wskazanym przepisie. W tym zakresie wyjaśnił, że na podstawie art. 52 ust. 1 ustawy wysokość opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego określa rada gminy. Uchwała rady gminy w tym przedmiocie ma charakter prawa miejscowego, a obowiązek ponoszenia opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego we wskazanej wysokości wynika wprost z przepisów powszechnie obowiązujących i aktualizuje się z chwilą korzystania z tego świadczenia. Zgodnie art. 52 ust. 15 ustawy ustanowione przez radę gminy opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w przedszkolach prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego oraz opłaty za korzystanie z wyżywienia w takich placówkach stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. W kwestionowanej uchwale Rada Miasta Kędzierzyna-Koźla upoważniła dyrektora publicznego przedszkola do udzielania zwolnień z opłat, których warunki w uchwale ustaliła. Zdaniem organu nadzoru, rada gminy nie ma kompetencji do udzielania upoważnienia w przedmiocie zwolnień z opłat za przedszkole. Szczegółowo kwestia ta została uregulowana w art. 52 ust. 9 ustawy. W zdaniu pierwszym cyt. przepisu postanowiono, że organ prowadzący publiczne przedszkole zwalnia rodziców w całości lub w części z opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego, na warunkach określonych przez radę gminy na podstawie ust. 2, stwierdzając następnie w zdaniu kolejnym, że organ prowadzący może upoważnić do udzielania tych zwolnień odpowiednio dyrektora przedszkola lub szkoły podstawowej. Ustawodawca nie doprecyzowuje przy tym, który z organów gminy - rada czy wójt (burmistrz, prezydent) - jest w tym przypadku "organem prowadzącym". Uwzględniając redakcję jak i treść ww. przepisu organ nadzorczy stwierdził, że jest nim organ wykonawczy gminy. Oznacza to, że to wójt (burmistrz, prezydent), jako organ prowadzący, umocowany jest do udzielania ulg na warunkach określonych przez radę gminy oraz umocowany jest (zdanie drugie ww. przepisu) do udzielania stosownego upoważnienia w tym zakresie dyrektorowi szkoły lub przedszkola. Takie określenie przez radę gminy zasad zwalniania z opłat stanowi przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego. Ustawodawca, kształtując upoważnienie rady gminy do przyjęcia określonych unormowań, wskazuje zakres przysługującego uprawnienia. Natomiast organ stanowiący gminy podejmując akt prawa miejscowego, ma obowiązek ściśle uwzględnić wytyczne zawarte w upoważnieniu, a więc precyzyjnie określić wszystkie przewidziane w normie upoważniającej elementy. W konsekwencji, według Wojewody, niewypełnienie delegacji ustawowej w sposób prawidłowy, poprzez subdelegację kompetencji należało uznać za naruszające przepisy prawa. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu udzielonego przez ustawę upoważnienia w zakresie tworzenia przepisów wykonawczych, a w tych działaniach nie może tego upoważniania zawężać i przekraczać. Wydając akty będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) musi respektować zakres delegacji zawartej w aktach prawnych wyższego rzędu. Uwzględniając powyższe Wojewoda stwierdził, że Rada Miasta Kędzierzyna-Koźla upoważniając dyrektora przedszkola do podjęcia decyzji o zwolnieniu z opłat za przedszkole dziecka z rodziny, w której występują szczególne okoliczności, działała poza delegacją i w tej części, tj. w zakresie § 5 uchwały, zasadnym jest stwierdzenie jej nieważności.