Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 28 listopada 2012 r., Nr XXVIII/199/2012 w przedmiocie sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.
Rada Miejska w Strzelcach Opolskich uchwałą Nr XXVIII/199/2012 na sesji w dniu 28 listopada 2012 r. określiła szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Podstawą prawną podjęcia przedmiotowej uchwały był przepis art. 6r ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012, poz. 391 ze zm.) - zwanej dalej ustawą. W uchwale, m.in. w § 1 określono szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy Strzelce Opolskie i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właścicieli nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W § 2 ust. 1 uchwały zobowiązano podmioty odbierające odpady komunalne do odbierania od właścicieli nieruchomości każdej ilości wytworzonych odpadów komunalnych, a w ust. 2 wskazano, że odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości będzie prowadzony zgodnie z Regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Strzelce Opolskie. W § 10 wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Strzelec Opolskich, wskazując w § 11, że uchwala wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Woj Opolskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 lipca 2013 r.
Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1571 ze zm.), wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 28 listopada 2012 r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i ich zagospodarowania - z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu wskazał, że w myśl art. 6r ust. 3 ustawy rada gminy określa, w drodze uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności ilość odpadów komunalnych odbieranych od właściciela nieruchomości, częstotliwość odbierania odpadów komunalnych odbieranych od właściciela nieruchomości oraz sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Wojewoda wyjaśnił, że opisane powyżej elementy stanowią katalog otwarty, na co wskazuje użyte w przywołanym przepisie ustawy wyrażenie "w szczególności", lecz jednocześnie są to elementy obligatoryjne, do określenia których rada gminy została obowiązana, normując sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W opinii organu nadzoru, brak uregulowania przez radę gminy którejkolwiek kwestii wskazanej w powyższym przepisie ustawy jest istotnym naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały. Wobec tego stwierdził, że w analizowanej sprawie Rada Miejska w Strzelcach Opolskich, pomimo istniejącego obowiązku, nie określiła częstotliwości odbierania odpadów od właściciela nieruchomości. W kwestionowanej uchwale ustalono jedynie ilość odpadów odbieranych bezpośrednio od właścicieli nieruchomości (§ 2 pkt 1) a w pozostałych kwestiach odwołano się do Regulaminu czystości i porządku na terenie Gminy Strzelce Opolskie, dlatego taka regulacja nie czyni zadość wymaganiom stawianym kwestionowanej uchwale przez art. 6r ustawy. Organ nadzoru podkreślił, że podejmując akty prawa miejscowego, jaką niewątpliwie jest kwestionowana uchwała, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać postanowienia zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego określonego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę skutkuje ułomnością uchwały w stopniu znamionującym istotne naruszenie prawa i w efekcie uzasadniającym konieczność stwierdzenia nieważności takiego "niezupełnego" aktu w całości. Zdaniem organu nadzoru, uchwały zawierające normy powszechnie obowiązujące, powinny być czytelne i zrozumiałe dla mieszkańców, a zatem wszystkie istotne unormowania powinny wynikać z ich treści, bez konieczności odsyłania do innych bliżej nie sprecyzowanych aktów prawnych. Dostrzegł, że uchwały podejmowane przez organy samorządowe muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego z prawem luzu interpretacyjnego. Ponadto, w ocenie Wojewody, treść przedmiotowej uchwały będzie miała wpływ na specyfikację istotnych warunków zamówienia przy przetargu na odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych oraz treść umowy zawieranej z przedsiębiorcą wyłonionym w drodze przetargu. W związku z tym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego musi wykazać się szczególną starannością i dokładnością przy redagowaniu zapisów takiego rodzaju uchwały. Wszystkie elementy wskazane w upoważnieniu ustawowym art. 6r ust. 3 ustawy powinny być określone jasno i precyzyjnie, a mieszkańcy gminy nie powinni mieć żadnych wątpliwości co do tego jaki zakres usług objęty jest uiszczaną przez nich opłatą, stąd też rada gminy powinna uregulować niezbędne minimum wskazane w ustawie. Zdaniem organu, przytoczone argumenty uzasadniają stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.