Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Asesor sądowy Anna Wójcik Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Oleśnie z dnia 15 lutego 2006 r. nr XL 330/06 w przedmiocie skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Oleśnie w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1) stwierdza nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 2; § 3 pkt 4, 5, 6, 8, 9, 12, 13, 14, 15; § 4 pkt 1 i 3; § 5; § 6 wyraz "spalania"; § 7; § 8; § 9 pkt 2; § 12 pkt 1, pkt 3 tiret drugi wyraz "itp.", pkt 7, pkt 12; § 14; § 15; §18; § 19; § 20; § 21; § 23; § 24; § 26 wyrazy: "przez zarządcę drogi"; § 27 zdanie drugie: "Wywóz należy do zarządcy drogi."; § 28; § 32 pkt 2 i 3; § 35 wyrazy: "czy też innych przeliczników"; § 36 pkt 2 wyrazy: "dostarczone przez firmę wywozową"; § 39; § 41; § 44 pkt 3 wyrazy: "lub w innych określonych odrębnie terminach", pkt 5, 6,7; § 45 pkt 1; § 47; § 50; § 51; rozdział VIII "Obowiązki jednostek wywozowych"; § 59; § 62; § 66; § 68 ust. 4 lit. c; § 69 zdanie drugie; § 70 ust. 3; § 71; § 72 ust. 1. 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części, w której w pkt 1 wyroku stwierdzono jej nieważność.
W dniu 15 lutego 2006r. Rada Miejska Gminy Olesno, działając na podstawie art. 28 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2002r., Nr 23, poz. 220 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz. U. z 2005r., Nr 236, poz. 2008) w zw. z art. 10 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw, podjęła Uchwałę nr XL 330/06 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Olesno.
Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wywiódł Wojewoda Opolski. W złożonej skardze wniósł o stwierdzenie nieważności części uchwały nr XL 330/06 Rady Miejskiej w Oleśnie z dnia 15 lutego 2006r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Olesno, a to: § 2; § 3 pkt 4,5,6,8,9,12,13,14,15; § 4 pkt 1 i 3; § 5 pkt 1, 2, 3; § 6 w części dotyczącej wyrazu "spalania"; § 7 pkt 1 i 2; § 8; § 9 pkt 2; § 12 pkt 1, pkt 3 tiret drugi wyraz "itp.", pkt 7, pkt 12; § 14; § 15; § 18 w części dotyczącej wyrazów: "poprzez uprzątniecie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z" oraz wyrazów: "przy czym za chodniki uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą do ruchu pieszego, położona bezpośredni przy granicy nieruchomości"; § 19; § 20; § 21; § 23; § 24; § 26 w zakresie wyrazów: " przez zarządcę drogi"; § 27 w części dotyczącej wyrazów: " wywóz należy do zarządcy drogi"; § 28; § 32 pkt 2 i 3; § 35 co do wyrazów: "czy też innych przeliczników"; § 36 pkt 2 co do wyrazów: "dostarczone przez inną firmę wywozową"; § 39; § 41; § 44 pkt 3 w części dotyczącej wyrazów: "lub w innych określonych terminach" oraz pkt 5, 6 i 7; § 45 pkt 1; § 47 pkt 1, 2,3, oraz 4; § 50; § 51; § 55; § 56; § 57; § 59; § 62; § 66; § 68 ust. 4 lit. c; § 69 zdanie drugie; § 70 ust. 3; § 71; § 72 ust. 1 z powodu istotnego naruszenia prawa.
Zaskarżonej uchwale Wojewoda Opolski zarzucił: przekroczenie ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zwanej dalej ustawą, a mianowicie w zakresie regulacji zawartej w § 2 regulaminu poprzez ustalenie kręgu podmiotów, które przedmiotowy regulamin obowiązuje, a którego to adresatów Rada Miejska nie była władna ustalić. Zdaniem Wojewody taka regulacja wykracza poza delegację ustawową. Rada Miejska w Oleśnie w zaskarżonej uchwale zawęziła krąg osób, co do których mają zastosowanie postanowienia regulaminu, poprzez wskazanie pięciu grup adresatów, choć ustawodawca wyraźnie wskazał, iż przedmiotowy regulamin dotyczyć będzie także użytkowników pojazdów samochodowych (art. 4 ust. 2 pkt 1 c ustawy), osób utrzymujących zwierzęta domowe (art. 4 ust. 2 pkt 6), osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej (art. 4 ust. 2 pkt 7). Przekroczenie delegacji ustawowej stanowią następujące postanowienia regulaminu: § 5 pkt 1, § 47 stanowiących, iż użytkownicy nieruchomości mają obowiązek zawarcia umowy z jednostką wywozową w terminie 14 dni od dnia powstania obowiązku. Zdaniem Wojewody Rada Miejska nie posiada na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości... delegacji do określania terminu umowy na wywóz odpadów komunalnych i odpadów płynnych, § 5 pkt 2, § 47 pkt 2 stanowiących, iż użytkownicy nieruchomości zobowiązani są przechowywać dokumenty stwierdzające regulowanie należności za odbiór odpadów i nieczystości płynnych przez okres roku. W tym zakresie Wojewoda podniósł, że art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości... nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek okazywania dowodów płacenia za takie usługi, jednak ustawodawca nie udzielił radzie gminy upoważnienia do dookreślenia ustawowego obowiązku, w szczególności określenia przedziału czasu, przez który należy przechowywać dowody zapłaty za takie usługi, § 8, który normuje, że zarządcy nieruchomości ustalają wewnętrzne zasady utrzymania czystości i rozliczają koszty z lokatorami we własnym zakresie. W ocenie Wojewody Rada Miejska nie posiada kompetencji do nakładania na zarządców nieruchomości obowiązku ustalania wewnętrznych zasad utrzymania czystości i porządku, § 9 pkt 2 nakładający obowiązek wykaszania traw na terenie nieruchomości niezabudowanych nie mieści się w katalogu wymagań związanych z utrzymaniem czystości na terenie nieruchomości (art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy), § 12 pkt 7, § 14, § 36 pkt 2, co do wyrazów: "dostarczone przez firmę wywozową", który to zapis narzuca użytkownikom nieruchomości obowiązek korzystania tylko z worków dostarczonych przez firmę wywozową. Zdaniem Wojewody Rada Gminy upoważniona jest jedynie do określenia rodzaju i pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów. Nie jest natomiast władna do narzucania konkretnego dostawcy tych pojemników i ograniczania w tym zakresie mieszkańców, § 15 zobowiązujący Urząd Miejski oraz inne jednostki do działalności edukacyjnej w zakresie segregacji odpadów stanowi przekroczenie ustawowej delegacji z art. 4 ust. 2 ustawy, § 47 pkt 4 określający elementy, jakie powinny być zawarte w umowie wywozu odpadów płynnych przekracza delegację z art. 4 ust. 2 ustawy, gdyż z przepisu tego nie wynika kompetencja rady gminy do określenia elementów umowy zawieranej pomiędzy użytkownikiem, a przedsiębiorstwem wywozowym, rozdział VIII (§ 55, § 56, § 57) dotyczący obowiązków jednostek wywozowych - rada gminy nie jest upoważniona do regulowania tego rodzaju obowiązków w regulaminie, bowiem powinność taka nie wynika z delegacji art. 4 ust. 2 ustawy, § 62 i § 66 w którym uregulowano jakie psy uznawane są za bezdomne, a także rozstrzygnięto o sposobie postępowania z takimi psami. W tym zakresie Wojewoda zauważył, że pojęcie zwierząt bezdomnych zdefiniowano w art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt, natomiast kwestie wyłapywania bezdomnych zwierząt oraz rozstrzyganie o dalszym postępowaniu z tymi zwierzętami odbywa się wyłącznie na mocy uchwały rady gminy podjętej po uzgodnieniu z powiatowym lekarzem weterynarii oraz po zasięgnięciu opinii upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt (art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt) i stąd też kwestie dotyczące postępowania z wyłapywanymi zwierzętami wykraczają poza zakres unormowań regulaminu, § 68 ust. 4 lit. "c", w którym to Rada Miejska ustaliła sposób składowania obornika. Sposób składowania obornika nie mieści się w zakresie wyznaczonym przez ustawę, § 70 ust. 3 określający, iż deratyzacje powinny przeprowadzać specjalistyczne jednostki oraz § 71 nakładający obowiązek spalania padłych gryzoni stanowi przekroczenie delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 ustawy, gdyż rada gminy w regulaminie może jedynie określić obszar podlegający deratyzacji i termin jej przeprowadzenia. Wojewoda zarzucił także spornej uchwale powtórzenia definicji ustawowych lub ich modyfikacje. Dotyczy to § 3 pkt 4, pkt 5, pkt 6, pkt 8, pkt 9, pkt 12, pkt 13, pkt 14, pkt 15. w tym zakresie Wojewoda Opolski argumentował, że Rada Miejska działała w powyższym zakresie nie tylko bez upoważnienia ustawowego, ale także naruszając § 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz.908), zgodnie z którym w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.