Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 26 stycznia 2017 r., Nr XL/356/17 w przedmiocie zasad gospodarowania nieruchomościami gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.
W dniu 26 stycznia 2017 r. Rada Miasta Kędzierzyna-Koźla podjęła - na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm., zwanej dalej w skrócie u.s.g.) oraz art. 34 ust. 6 i 6a, art. 37 ust. 4 i art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2016 r. poz. 2147, z późn. zm.) - uchwałę Nr XL/356/17 w sprawie zmiany uchwały w sprawie zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony przez Gminę Kędzierzyn-Koźle oraz uchwały w sprawie warunków udzielania i wysokości stawki procentowej bonifikaty od ceny sprzedaży komunalnego lokalu mieszkalnego i komunalnego budynku mieszkalnego stanowiącego w całości przedmiot najmu lub dzierżawy.
W § 1 ww. uchwały Rada postanowiła o zmianie uchwały Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla Nr VI/46/11 z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony przez Gminę Kędzierzyn-Koźle poprzez dodanie § 6a ust. 1a, § 9a ust. 2a oraz § 10 ust. 2, którymi przyznano uprawnienia najemców lub dzierżawców osobom zajmującym lokal na podstawie umowy najmu lub dzierżawy zawartej przed dniem 30 listopada 2016 r. bez wymaganego prawem sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem lub dzierżawę obejmującego tę nieruchomość. Ponadto w § 10 ust. 2 zmienianej uchwały z dnia 28 lutego 2011 r. dodano zapis "w takim przypadku przez zakończenie poprzedniej dzierżawy lub poprzedniego najmu, o których mowa w ust. 1, rozumie się upływ czasu odpowiadający okresowi, na jaki była zawarta umowa najmu lub dzierżawy lub upływ okresu wypowiedzenia umowy, w razie gdy wypowiedzenie zostało dokonane".
Natomiast § 2 kwestionowanego aktu Rada w analogiczny sposób zmieniła również uchwałę Nr XIII/158/11 Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 28 września 2011 r. w sprawie warunków udzielania i wysokości stawki procentowej bonifikaty od ceny sprzedaży komunalnego lokalu mieszkalnego i komunalnego budynku mieszkalnego stanowiącego w całości przedmiot najmu lub dzierżawy poprzez dodanie § 1a, przyznając uprawnienia najemcy lub dzierżawcy osobom zajmującym lokal lub budynek na podstawie umowy najmu lub dzierżawy zawartej przed dniem 30 listopada 2016 r. bez wymaganego prawem sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem lub dzierżawę obejmującego tę nieruchomość.
W § 3 zaskarżonej uchwały Rada postanowiła o powierzeniu wykonania uchwały Prezydentowi Miasta Kędzierzyna-Koźla, a w § 4 określiła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego.
Wojewoda Opolski, powołując się na art. 93 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wniósł skargę na powyższą uchwałę, zawartą w piśmie z dnia 22 maja 2017 r., w której domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu organ nadzoru zarzucił, że Rada nie mogła rozszerzyć przekazanego jej zakresu upoważnienia do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zwykły zarząd mieniem, określonego enumeratywnie przez ustawodawcę w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a zdanie pierwsze u.s.g., którego katalog obejmuje określenie zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, wyrażenie zgody na zawarcie kolejnej umowy, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość, a także wyrażenie zgody na dokonanie przez wójta tych czynności - do czasu określenia zasad. Dalej skarżący przytoczył treść art. 34 ust. 6, ust. 6a oraz 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i na tej podstawie wywiódł, że jednym z elementów procedury zawierania umów dotyczących lokali znajdujących się w gminnym zasobie nieruchomości jest określony w art. 35 ust. 1 tej ustawy obowiązek organu sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowania wieczyste, najem lub dzierżawę, który wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu i zamieszcza na stronach internetowych, a informację o tym właściwy organ podaje do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej o zasięgu obejmującym co najmniej powiat, na terenie którego położona jest nieruchomość. Wskazując na orzecznictwo oraz poglądy doktryny skarżący stwierdził, że przepis ten stanowi realizację zasady jawności w procesie gospodarowania nieruchomościami, a naruszenie tej zasady skutkuje odpowiedzialnością określoną w art. 58 § 1 K.c. i może powodować nieważność zawartej umowy. Wojewoda wywiódł, że skutek w postaci nieważności umów sprzecznych z ustawą ma charakter bezwzględny, co oznacza nieważność czynności prawnej z mocy prawa od samego początku. Zauważył przy tym, że z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, iż zmierza ona do zrównania w zakresie korzystania z mienia gminnego dwóch kategorii podmiotów, tj. najemców i dzierżawców lokali mieszkalnych oraz użytkowych, z którymi zawarto umowy zgodnie z prawem oraz osoby zajmujące lokale gminne na podstawie nieważnych umów najmu i dzierżawy lokali użytkowych, zawarte z naruszeniem procedury określonej w art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast, według organu, przyjęte regulacje są nieostre, gdyż mogą dotyczyć zarówno lokali mieszkalnych, jak i użytkowych, a zatem można je uznać nawet za sprzeczne z intencją uchwałodawcy. Ponadto Wojewoda zwrócił uwagę, że skutki dokonania czynności z naruszeniem prawa wynikają z przepisów powszechnie obowiązujących, do jakich należy art. 58 K.c., a zatem Rada bez upoważnienia ustawowego nie była umocowana do ich modyfikacji, gdyż kompetencja do podejmowania aktów prawa miejscowego nie może być domniemywana, a musi wyraźnie wynikać z upoważnień ustawowych, co wynika z art. 94 Konstytucji RP. Skarżący zakwestionował zawarty w uzasadnieniu skarżonej uchwały pogląd, że pozbawianie przywilejów osoby zajmujące nieruchomości, w tym lokale, na podstawie nieważnych umów, byłoby niesprawiedliwe ze społecznego punktu widzenia. W tym zakresie stwierdził, że organy gminy są obowiązane działać zgodnie z zasadą legalizmu, określoną w art. 7 Konstytucji RP, która nakazuje działanie na podstawie oraz w granicach prawa i wyklucza domniemywanie kompetencji.