Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Referent stażysta Marta Kubiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na zarządzenie Gminy Kędzierzyn-Koźle z dnia 17 czerwca 2005 r., Nr [...] w przedmiocie zasad waloryzacji kaucji wpłaconych w związku z zawarciem umowy najmu lokalu mieszkalnego 1) stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości, 2) określa, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu w całości.
Prezydent Miasta Kędzierzyna-Koźle, działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591, ze zm.), w dniu 17 czerwca 2005 r. wydał zarządzenie nr [...] w sprawie zasad waloryzacji kaucji wpłaconych w związku z zawarciem umowy najmu mieszkania komunalnego.
W § 1-3 zarządzenia ustalone zostały zasady waloryzacji kaucji wpłaconych przed dniem 12 listopada 1994 r. w związku z zawarciem umowy najmu mieszkania komunalnego oraz ich zwrotu w razie rozwiązania umowy najmu i opróżnienia lokalu albo nabycia własności lokalu przez najemcę.
Zgodnie natomiast z § 4 zarządzenia, wykonanie zarządzenia powierzono Kierownikowi Wydziału Polityki Mieszkaniowej, Spraw Socjalnych i Zdrowia Urzędu Miasta, a na podstawie § 5 weszło ono w życie z dniem podjęcia.
Wojewoda Opolski, pismem z dnia 29 kwietnia 2014 r., nr [...], na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm. - zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym), wniósł o stwierdzenie nieważności ww. zarządzenia Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźle. W uzasadnieniu skargi przedstawił przebieg postępowania administracyjnego. Zaakcentował, że zarówno przepis art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150 - dalej zwaną ustawą o ochronie praw lokatorów), jak też art. 30 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym nie mogą stanowić podstawy prawnej do podjęcia zaskarżonego zarządzenia. Wyjaśnił, że w dniu wydania zarządzenia jak i obecnie, nie było i nie ma przepisu upoważniającego organ wykonawczy gminy do wydawania aktów określających zasady zwrotu i waloryzacji kaucji wpłaconych przez najemców przed 12 listopada 1994 r. Takim przepisem nie jest również art. 36 ustawy o ochronie praw lokatorów, gdyż nakazuje on dokonać pewnych czynności (np. zwrócić kaucję) w razie ziszczenia się warunków w nim wskazanych. Wojewoda wywodził, że kaucja ma charakter cywilnoprawny i jej wysokość, zasady rozliczania powinny następować według zasad obowiązujących w stosunkach cywilnoprawnych. Stąd brak jest podstaw do upoważnienia organu wykonawczego gminy Kędzierzyna-Koźle do podjęcia zarządzenia, tj. aktu kierownictwa wewnętrznego zawierającego szczegółowe zasady dokonania zwrotu zwaloryzowanych kaucji. Jednostronne, zaś określenie zasad waloryzacji kaucji i jej zwrotu stanowi istotne naruszenie art. 353 K.c., gdyż nie respektuje zasady równości stron. W ocenie Wojewody, przedmiotowym zarządzeniem Gmina przyjęła w rzeczywistości regulacje o charakterze adhezyjnym, w których samodzielnie określiła istotne elementy łączącego strony stosunku zobowiązaniowego. Ponadto w zarządzeniu dopuszczono pomniejszenia kaucji o inne należności niż wynikające z art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, który to przepis dopuszcza pomniejszenie kaucji wyłącznie o ewentualne należności wynajmującego z tytułu najmu. Tymczasem w § 2 ust. 3 i 4 zarządzenia postanowiono o pomniejszeniu kaucji o wskaźnik procentowy równy wskaźnikowi procentowemu udzielonej bonifikaty. Poza tym, Wojewoda zauważył, że w § 2 pkt 1-4 zarządzenia organ gminy posługuje się niezgodnymi z prawem miernikami, tj. "przeciętne wynagrodzenie miesięczne", podczas gdy Prezes Głównego Urzędu Statystycznego ogłasza wysokość przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto w gospodarce narodowej (...). Ustanowione mierniki nie pozwalają zatem na zwaloryzowanie kaucji po rozważeniu interesów stron oraz po uwzględnieniu zasad współżycia społecznego, czego wymaga art. 358 § 3 K.c. Wojewoda zaznaczył, że postanowieniami § 2 ust. 6 i 7 zarządzenia organ gminy ograniczył bez podstawy prawnej możliwości ubiegania się o waloryzację kaucji. I tak w ust. 6 przyjął, że nie podlega waloryzacji kaucja zwrócona i przyjęta przez osoby uprawnione przed dniem wejście w życie zarządzenia - tymczasem w orzecznictwie wskazuje się, że wierzyciel może domagać się zaspokojenia swojego uzasadnionego interesu i wytoczyć powództwo o dokonanie waloryzacji, nawet gdy świadczenie zostało już spełnione. Z kolei w ust. 7 zarządzenia organ gminy postanowił, że nie podlegają waloryzacji kaucje po upływie 10 lat od zaistnienia warunków zwrotu kaucji określonych w § 1, podczas gdy organ gminy nie został upoważniony do pozbawienia byłych najemców możliwości wystąpienia z takim wnioskiem, a następnie poszukiwania ochrony prawnej przed sądem powszechnym. Efektem zatem regulacji przyjętych w § 2 ust. 6 i 7 zarządzenia jest błędne informowanie zainteresowanych najemców, że nie mogą ubiegać się o zwrot kaucji lub waloryzacji.