Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska - spr. Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 31 marca 2011 r., Nr VIII/96/11 w przedmiocie statutu gminnej jednostki organizacyjnej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.
Uchwałą Nr VIII/96/11 z dnia 31 marca 2011 r. Rada Miasta Opola, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h i pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 11 ust. 2 i art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), nadała Miejskiemu Zarządowi Dróg w Opolu statut, stanowiący załącznik do niniejszej uchwały (§ 1 uchwały). W § 2 uchwały postanowiono, że traci moc uchwała Rady Miasta Opola z dnia 25 maja 2006 r. w sprawie statutu Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu (Nr LXIV/726/06 ze zm.). Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta Opola (§ 3 uchwały), stanowiąc jednocześnie, że wchodzi ona w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego (§ 4 uchwały).
W dniu 27 czerwca 2011 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarga na powyższą uchwałę, w której Wojewoda Opolski - działając na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Uzasadniając swoje żądanie organ nadzoru podniósł, że kwestionowana uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, tj. art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606 ze zm.), zwanej dalej ustawą, poprzez zamieszczenie w § 4 zapisu, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Dalej organ przytoczył art. 13 w/w ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. i stwierdził, że zaskarżona uchwała nie jest żadnym z wymienionych w tym przepisie aktów. Nie stanowi również przepisów prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż nie posiada powszechnego zasięgu obowiązywania na obszarze gminy. Ponadto Miejski Zarząd Dróg jest gminną jednostką organizacyjną, którego działalność prowadzona jest na podstawie statutu, nadawanego jej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Statut ten nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych, nie nakłada obowiązków, ani nie przyznaje praw nieokreślonemu kręgowi adresatów, stąd nie przysługuje mu walor aktu prawa miejscowego. Na poparcie powyższego stanowiska przytoczono orzeczenia sądów administracyjnych. Wojewoda zakwestionował również zapis, w którym określono, że uchwała wchodzi w życie w terminie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Jego zdaniem, skoro brak jest podstaw do publikacji przedmiotowej uchwały, tak określony warunek nie może zostać zrealizowany, co - wobec braku innych postanowień dotyczących wejścia w życie zakwestionowanej uchwały - oznacza, że uchwała ta nie mogłaby zacząć obowiązywać.
W odpowiedzi na skargę Miasto Opole wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu podniosło, że Miejski Zarząd Dróg jest to szczególnego rodzaju jednostka budżetowa, która realizuje zadania ogólnie dostępne dla społeczności lokalnej i przedsiębiorców. Dlatego też statut określający zadania i organizację tej jednostki ma normatywny charakter, jako akt prawa miejscowego podlegający ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, na podstawie art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Dalej argumentowano, że postanowienia statutu rzutują na realizację publicznych praw podmiotowych oraz wskazują na możliwość podejmowania przez Dyrektora MZD, z upoważnienia Prezydenta Miasta, decyzji wobec obywateli i innych podmiotów w sprawach objętych przedmiotem działania jednostki. Poza tym, adresatem działań Zarządu są wszyscy użytkownicy dróg publicznych położonych na terenie Miasta Opola i dróg wewnętrznych będących własnością Miasta. Również gospodarowanie częścią mienia komunalnego w postaci przystanków komunikacyjnych, wiat przystankowych, czy też budynków służących pasażerom, które są usytuowane w pasie dróg publicznych, a także ciągów pieszo - rowerowych, zostało powierzone MZD, poprzez umieszczenie tych zadań w statucie tej jednostki. Jest to ustalenie w tej części zasad zarządu mieniem gminy. Z powyższych przyczyn organizacja MZD nie powinna być umieszczona w akcie normatywnym typu wewnętrznego. Na marginesie podniesiono, że na terenie innych województw, statuty zarządów dróg publikowane są jako akty prawa miejscowego, zgodnie z przepisem art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, a stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 353/07 oraz wyrok NSA z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 2058/09).