Kontynuując rozważania, zaakcentować wypada, że ocena legalności zaskarżonej uchwały przez organ nadzoru i przez Sąd podyktowana jest treścią postanowień w niej zawartych, a nie zamiarem rady gminy, którego nie sprecyzowano w postanowieniach tej uchwały, a który został przedstawiony dopiero w odpowiedzi na skargę. Podejmując uchwałę na podstawie przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, rada gminy zobowiązana jest do ścisłego przestrzegania upoważnienia ustawowego z uwzględnieniem wskazanej w tym przepisie normy ustawowej. Powtórzyć wypada, że art. 14 ust. 5 ustawy stanowi dla rady gminy upoważnienie do określenia opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, z uwzględnieniem art. 6 ust. 1, z którego wynika, że przedszkole prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, zaś czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego jest nie krótszy niż 5 godzin (§ 10 ust. 2 pkt 1 załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.). W świetle przywołanych przepisów, należało stwierdzić, iż ustalone w § 1 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały opłaty za usługi "przekraczające minimum programowe" w przedszkolach 5 - godzinnym jest sprzeczne z art. 14 ust. 5 ustawy, bowiem działalność usługowa w ramach minimum programowego obejmuje co najmniej 5 godzin dziennie i jest bezpłatna (art. 6 pkt 1 ustawy). Opłaty za świadczenia przekraczające minimum programowe powinny być skonkretyzowane i precyzyjnie nazwane. Mogą one dotyczyć opieki i kształcenia w zakresie przekraczającym podstawę tj. powyżej 5 godzin, a także kosztów żywienia oraz związanych z tym nakładów np. koszty produktów, ich przygotowania i wydawania. Dlatego też, upoważnienie dla rady gminy z art. 14 ust. 5 ustawy odnosi się do określenia wysokości konkretnych opłat za poszczególne, konkretne świadczenia przekraczające minimum programowe.
Z treści § 1 ust. 1 uchwały nie wynika, że stanowi on opłatę za wyżywienie (jak podała Gmina w odpowiedzi na skargę), bowiem regulacja tego przepisu odnosi się do ustalonej miesięcznie opłaty (nazwanej "stałą"), za usługi przekraczające minimum programowe - usługi bytowe świadczone w przedszkolu. O charakterze opłaty z § 1 ust. 1 uchwały nie przesądza zapis ust. 2, który odnosi się do "stawek" poprzez wyłączenie wartości surowców do posiłków.
Przyznać natomiast należy, że słusznie organ nadzoru wskazał na zasadę ekwiwalentności świadczeń przy ustalaniu opłaty z art. 14 ust. 5 ustawy. Bezpodstawny zaś, jest zarzut organu nadzoru, że brak jest podstaw prawnych do użycia w § 1 ust. 1 uchwały pojęcia "opłaty stałej". Mając na uwadze brzmienie art. 14 ust. 5 ustawy, należy stwierdzić, że przepis ten nie precyzuje wytycznych co do treści uchwały, a ponadto, z uwagi na szeroki zakres pojęcia "opłata", brak jest racjonalnych przesłanek, by wywodzić z tego przepisu zakaz użycia przez radę konkretnych pojęć na określenie opłat, takich jak opłata stała lub opłata zmienna i by wiązać z tym skutek w postaci istotnego naruszenia prawa. Odnotować także przyjdzie, że przepisu § 2 ust. 1, 2 i 3 uchwały nie kwestionował organ nadzoru. Ten przepis bowiem dotyczy dziennej opłaty za wyżywienie w wysokości od 2,00 zł do 3,80 zł (ust. 1); stanowi o wartości surowców do posiłków (ust. 2) oraz odnosi się do terminu zapłaty opłaty za wyżywienie (ust. 3). Słusznie natomiast został zakwestionowany ust. 4 § 2, który zawęża materię zaliczenia (zwrotu) niewykorzystanej opłaty do stawek za wyżywienie, a konkretnie za opłatę określoną w § 2 ust. 1 i 2. Stąd, przepis § 2 ust. 4 stanowiący o "zaliczeniu opłaty" odnosi się wyłącznie do wartości surowców zużytych do posiłków, przy czym, zaliczenie to na poczet następnego miesiąca przewidziano w sytuacji nieobecności dziecka zgłoszonej "co najmniej z jednodniowym wyprzedzeniem", co sprowadza się tylko do tej jednej wskazanej formy, przez co inne przyczyny i okoliczności zgłoszenia nieobecności dziecka w przedszkolu zostały tym przepisem wyeliminowane, a w konsekwencji pozbawiono uprawnionych możliwości żądania zwrotu (zaliczenia) opłaty. Ułomne uregulowanie w ust. 4 § 2 zaskarżonej uchwały skutkuje niewykonalnością upoważnienia ustawowego, w następstwie takiego stanu rzeczy, regulacja z § 2 ust. 1, 2, 3 dotycząca opłat za wyżywienie jest niekompletna i z tego powodu kwalifikuje się również do stwierdzenia nieważności. Dodać bowiem należy, że pozostawienie w mocy niekwestionowanej w skardze części uchwały (§ 2 ust. 1, 2, 3) pozbawiłoby ją istoty jako aktu prawa miejscowego, bowiem zawierałaby regulację niepełną, co stanowi istotne naruszenie prawa.
Reasumując, przypomnieć wypada, że realizacja upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 ustawy nie może ograniczać się do wskazania konkretnych kwot opłat za świadczenia przekraczające minimum programowe i wskazania tylko jednej okoliczności do zaliczenia niewykorzystanej opłaty z powodu nieobecności dziecka w przedszkolu, ale powinna obejmować unormowania, z których wynikałoby precyzyjnie, w jakich sytuacjach opłata nie jest wymagana i na jakich zasadach oraz w jakiej wysokości podlega zwrotowi. Ponadto, uchwała stanowiąca przepisy powszechnie obowiązujące powinna ujmować je w sposób wyraźny, czytelny i przejrzysty, ponieważ regulacje w nich zawarte odzwierciedlają także standardy kultury prawnej.
Mając na uwadze wyżej przedstawione rozważania, koniecznym było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, co nastąpiło na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Orzeczenie w przedmiocie wykonalności uchwały, zawarte w pkt 2 wyroku, oparte zostało o przepis art. 152 P.p.s.a.