Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz - spr. Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Opolu na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 27 lutego 2008 r., Nr XVIII/247/08 w przedmiocie opłat za świadczenia udzielane przez placówki prowadzące wychowanie przedszkolne 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.
Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Prokuratora Okręgowego w Opolu, jest uchwała Rady Miejskiej w Nysie Nr XVIII/247/08, z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach prowadzonych przez Gminę Nysa. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). W zapisach § 2 uchwały Rada Miejska w Nysie postanowiła, że usługi świadczone przez przedszkola (przez które - zgodnie z § 1 uchwały - rozumie się też przedszkole w zespole szkolno-przedszkolnym oraz oddział przedszkolny przy szkole prowadzonej przez Gminę) w zakresie podstawy programowej są realizowane bezpłatnie w wymiarze 5 godzin dziennie. W § 3 uchwały określono, że za prowadzenie zajęć dydaktyczno-wychowawczych i opiekuńczych w wymiarze i zakresie przekraczającym podstawy programowe wychowania przedszkolnego dla dzieci w przedszkolach ustala się stawkę dzienną w wysokości 8,00 zł (pkt 1), wysokość stawki miesięcznej za pobyt dziecka w przedszkolu uzyskuje się mnożąc stawkę dzienną przez ilość dni funkcjonowania przedszkola w miesiącu (pkt 2), a w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu zwrotowi podlega stawka dzienna (pkt 3). W § 4 uchwały ustalono, że opłata, o której mowa w § 3 ust. 2 nie obejmuje kosztów wyżywienia oraz kosztów zajęć dodatkowych, m.in. nauki języków obcych, rytmiki, organizacji i uczestnictwa w imprezach okolicznościowych itp. Natomiast w § 5 określono stawkę za korzystanie dziecka z wyżywienia w przedszkolu, wynoszącą 4,50 zł za każdy dzień (pkt 1), a także wysokość stawki miesięcznej ustalanej przez pomnożenie stawki dziennej przez ilość dni funkcjonowania przedszkola w miesiącu (pkt 2), ustalając, że w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu zwrotowi podlega dzienna stawka żywieniowa za każdy dzień nieobecności (pkt 3). W § 6 przewidziano, że kwoty stawek określonych w § 3 ust. 1 i w § 5 pkt 3 podlegają corocznej indeksacji od dnia 1 marca danego roku o wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszonej przez Prezesa GUS za rok poprzedni, natomiast w § 7 określono, że zwrotu, o którym mowa w § 3 pkt 3 i § 5 pkt 3 dokonuje się poprzez zaliczenie należnej rodzicom (prawnemu opiekunowi) kwoty na poczet opłaty za miesiąc następny lub poprzez wypłatę. W § 8 ustalono miesięczne wnoszenie opłat do dnia 15 danego miesiąca. Końcowymi zapisami uregulowano kwestię wykonania uchwały (§ 10), utraty mocy obowiązującej uchwały Nr XV/136/99 z dnia 26 sierpnia 1999 r. w sprawie zasad odpłatności za korzystanie z placówek wychowania przedszkolnego (§ 11) oraz daty wejścia aktu w życie - po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego (§ 12).
W skardze na powyższą uchwałę, wniesionej na podstawie art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a, Prokurator Okręgowy w Opolu domagał się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wskazując, że w § 2 uchwały przekroczono zakres delegacji ustawowej obejmując zakresem uchwały uregulowania przyjęte w ustawie poprzez ustalenie w treści uchwały bezpłatności 5-godzinnego dziennego pobytu dziecka w przedszkolu związanego z realizacją podstawy programowej. Prokurator wywiódł, że ustawa o systemie oświaty przewiduje z mocy prawa bezpłatny dostęp do powyższego zakresu świadczeń, wobec czego delegacja ustawowa dla rad gmin dotyczy wyłącznie uprawnienia do uregulowania w drodze uchwały odpłatności za świadczenia wykraczające poza podstawę programową, przekraczające minimalny wymiar 5 godzin dziennie. Poza tym skarżący zarzucił naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty polegające na braku precyzyjnego wskazania w treści § 3 zaskarżonej uchwały rodzaju świadczeń za które ustalono odpłatność oraz na ustaleniu w § 3 tej uchwały odpłatności w formie stałej opłaty dziennej w relacji do ilości dni pobytu dziecka w przedszkolu, nie zaś do charakteru, ilości i czasu trwania świadczeń, z których faktycznie dziecko korzysta. W tym zakresie argumentował Prokurator, że ustawa o systemie oświaty w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje dla rad gmin delegację do ustalania opłat za skonkretyzowane świadczenia wykraczające poza podstawę programową, a sposób ustalenia opłaty powinien odpowiadać regułom ekwiwalentności świadczeń i nie może być opłatą stałą, natomiast sformułowanie przyjęte w § 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały kryteriów tych nie spełnia, przez co prowadzi do uzasadnionych wątpliwości, czy świadczenia objęte opłatą istotnie wykraczają poza podstawę programową. W obszernym uzasadnieniu, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, skarżący wskazał na konieczność konkretyzowania świadczeń w uchwałach dotyczących opłat za świadczenia przedszkoli. W tym zakresie argumentował, że zapis przyjęty w § 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały generalizuje świadczenia w sposób prowadzący w istocie do objęcia odpłatnością świadczeń, które z mocy prawa są bezpłatne, a nadto nie spełnia pozostałych postulatów wynikających z ekwiwalentności świadczeń, gdyż nie jest możliwe precyzyjne ustalenie, jaki wachlarz świadczeń jest faktycznie realizowany przez przedszkole i w jakim wymiarze, co przekłada się na obciążenie opłatą za całodzienny pobyt dziecka w przedszkolu, niezależnie od tego, czy faktycznie korzysta ze wszystkich oferowanych świadczeń i w pełnym wymiarze czasu. Zdaniem skarżącego, uniemożliwia to uiszczającym opłaty rozeznanie, za jaki zakres opłaty ponoszą a wręcz wskazuje na to, iż opłatą objęte zostały świadczenia wchodzące w zakres świadczeń bezpłatnych z mocy ustawy. Domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, skarżący wskazał, że wyeliminowanie wadliwych unormowań uchwały czyni bezcelowym funkcjonowanie jej w pozostałym zakresie. W odpowiedzi na skargę wniesiono o umorzenie postępowania, z uwagi na podjęcie w dniu 29 czerwca 2011 r. uchwały Nr IX/145/11 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkola prowadzone przez Gminę Nysa, którą uchylono zaskarżoną uchwałę. Z zapisów dołączonej kopii tejże uchwały wynika, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2011 r. (§ 11). Alternatywnie wniesiono o oddalenie skargi, podnosząc, że przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie określał liczby godzin, w których w przedszkolu prowadzone jest bezpłatne wychowanie i nauczanie w zakresie podstawy programowej, a ustawowy zapis dotyczący wymiaru czasu nie krótszego niż 5 godzin wprowadzony został z dniem 1 września 2010 r. Przyznając, że zaskarżona uchwała nie wymienia taksatywnie świadczeń realizowanych w czasie przekraczającym 5 godzin, wskazano, że ze strony rodziców dzieci nie było żadnych interwencji i byli oni informowani na bieżąco przez dyrektorów przedszkoli w tym zakresie. Poza tym wskazano, że ustalona przez organ prowadzący opłata jest wynikiem kalkulacji kosztów związanych zarówno z koniecznością zapewnienia dzieciom, w wymiarze wykraczającym poza podstawę programową, właściwych warunków bytowych, jak i opieki, natomiast stawka ustalona uchwałą obejmuje jedynie - i to nie w pełni - koszty nauczycieli oraz pracowników obsługi.