Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska - spr. Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Powiatu w Prudniku z dnia 25 marca 2019 r., Nr VIII/71/2019 w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działanie zarządu powiatu 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) zasądza od Powiatu Prudnickiego na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W dniu 25 marca 2019 r. Rada Powiatu w Prudniku (zwana również Radą), działając na podstawie art. 16a § 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511) w związku z art. 229 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., podjęła uchwałę Nr VIII/71/2019 w sprawie rozpatrzenia skargi na działanie Zarządu Powiatu w Prudniku. W § 1 uchwały Rada - po zapoznaniu się z propozycją rozstrzygnięcia wypracowaną przez Komisję Skarg, Wniosków i Petycji - uznała za bezzasadną skargę na działanie Zarządu Powiatu w Prudniku z dnia 11 stycznia 2019 r. Stwierdziła również, że uzasadnienie rozstrzygnięcia skargi stanowi załącznik do uchwały, zaś w § 2 uchwały określiła, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
Pismem z dnia 28 października 2019 r. Wojewoda Opolski złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności z powodu istotnego naruszenia prawa. Domagał się też zwrotu kosztów postępowania. W pierwszym rzędzie podał, że zaskarżona uchwała wpłynęła do Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego w dniu 1 kwietnia 2019 r., zatem upłynął już 30-dniowy termin uprawniający do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Następnie Wojewoda wyjaśnił, że początkowo uznał, iż nie jest uprawniony do oceny merytorycznej stanowiska Rady Powiatu w sprawie skargi powszechnej mieszkanki (K. W. - dopisek Sądu), jednak w toku prowadzonego postępowania nadzorczego wobec przedmiotowej uchwały stwierdził nieprawidłowości formalne przy podejmowaniu uchwały, które mogą mieć wpływ na jej zgodność z prawem. Ustalono bowiem, że cały skład osobowy Zarządu Powiatu Prudnickiego tworzą osoby będące jednocześnie radnymi Rady Powiatu w Prudniku. Osoby te uczestniczyły w głosowaniu nad sposobem rozstrzygnięcia skargi mieszkanki na swoje własne działanie, co narusza art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym. Zdaniem Wojewody, wskazani radni mieli interes prawny w tym, by skargę na samych siebie (czyli Zarząd) uznać za bezzasadną. Ponieważ ustawodawca nie określił trybu wyłączenia radnego od udziału w głosowaniu, należy - w przekonaniu organu nadzoru - przyjąć, że w takich przypadkach radny podlega wyłączeniu z mocy prawa. Natomiast w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, wedle którego udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu jest istotnym naruszeniem prawa (wyrok NSA z dnia 10 września 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 1498/02).
W odpowiedzi na skargę Powiat Prudnicki wniósł o oddalenie skargi w całości i zwrot kosztów postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko podkreślił, że zaskarżona uchwała została podjęta po wcześniejszym uzyskaniu stanowiska Komisji Skarg, Wniosków i Petycji, która uznała skargę K. W. za bezzasadną. Takie samo stanowisko zajęła Rada Powiatu w Prudniku. Natomiast w tej sprawie nie doszło do zarzucanego przez Wojewodę istotnego naruszenia prawa, tj. art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym. Istotną bowiem przesłanką wskazującą na sytuację, w której radny winien wyłączyć się z udziału w głosowaniu, będzie sytuacja związana z jego interesem majątkowym, a więc taka, która prowadzić będzie do przysporzenia lub uszczuplenia jego majątku. Instytucji wyłączenia radnego nie należy traktować literalnie, lecz trzeba ją traktować przy zastosowaniu wykładni celowościowej i funkcjonalnej oraz w ścisłym powiązaniu z realiami konkretnej sprawy. Z kolei przy definiowaniu interesu prawnego istotne jest to, by odróżnić go od interesu faktycznego. W tym zakresie wywodził Powiat, odwołując się do poglądów orzecznictwa wyrażonych na gruncie art. 28 K.p.a., że osoba będąca radnym może mieć swój interes prawny tylko w ramach stosunków prawnych normowanych przepisami prawa materialnego, co oznacza, że radny ma interes prawny wówczas, gdy pozostaje w jakimś stosunku prawnym zewnętrznym, dla którego podstawę prawną może stanowić przepis materialnego prawa administracyjnego albo przepis prawa materialnego przynależący do innej gałęzi prawa, którego miałoby dotyczyć głosowanie przeprowadzone przez radę gminy (powiatu). W okolicznościach przedmiotowej sprawy w głosowaniu nad zaskarżoną uchwałą brali udział radni Powiatu Prudnickiego. Radni będący członkami Zarządu Powiatu w Prudniku poparli wypracowane przez Komisję Skarg, Wniosków i Petycji stanowisko, zatem nie sposób uznać, że głosowanie dotyczyło ich interesu prawnego, zwłaszcza że Zarząd Powiatu to organ, a interes prawny dotyczy interesu osobistego. Niemniej, nawet jeśli przyjąć, że w ogóle doszło do naruszenia prawa, to nie miało ono istotnego charakteru, ponieważ głos wskazanych radnych nie miał wpływu na ostateczny wynik głosowania, co potwierdza protokół z posiedzenia Rady.