Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Powiatu Głubczyckiego z dnia 19 września 2019 r., Nr X/84/2019 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdów oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdów 1) stwierdza nieważność § 6 zaskarżonej uchwały w części obejmującej wyrazy: "z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2019 roku", 2) zasądza od Powiatu Głubczyckiego na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uchwałą nr X/84/2019 z dnia 19 września 2019 r. Rada Powiatu Głubczyckiego (zwana dalej organem), działając na podstawie przepisu art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 9 maja 2018 roku o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511 z późn. zm.), zwanej dalej "u.s.p.", oraz art.130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 z późn. zm), zwanej dalej "P.r.d.", oraz obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 14 sierpnia 2018 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2019 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M. P. z 2018 r. poz. 802), ustaliła na rok 2019 r. wysokość opłat za usunięcie i parkowanie pojazdów oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdów. Jednocześnie uchylono poprzednio obowiązującą uchwałę nr XXXIX/238/2017 z dnia 23 listopada 2017 r. w sprawie ustalenia na rok 2018 wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdów oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego poz. 2909 w dniu 30 listopada 2017 r. (§ 3). Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu w Głubczycach (§ 4), która podlega podaniu do publicznej wiadomości poprzez umieszczenie tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w Głubczycach (§ 5), wskazując, że wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2019 r. (§ 6).
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na wyżej wymienioną uchwałę wniósł Wojewoda Opolski (zwany dalej organem nadzoru), na podstawie art. 81 ust. 1 u.s.p., żądając stwierdzenia jej nieważności w części obejmującej w § 6 wyrazy: "z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2019 roku." oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że kwestionowaną uchwałę doręczono organowi nadzoru w dniu 27 września 2019 r. Dalej Wojewoda Opolski podkreślił, że przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 130a ust. 6 P.r.d., zgodnie z którym rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a. Uchwała podjęta na podstawie wyżej wskazanego przepisu jest aktem prawa miejscowego, zawiera bowiem normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Następnie Wojewoda Opolski wskazał, iż w § 6 niniejszej uchwały Rada Powiatu Głubczyckiego postanowiła, że "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2019 roku.". W jego ocenie takie określenie terminu wejścia w życie omawianej uchwały istotnie narusza art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), zwanej dalej "ustawą". Organ nadzoru przywołał przy tym art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, stąd też przesłanką wejścia w życie przepisu jest nie tylko jego przyjęcie przez posiadający stosowną kompetencję organ w przewidzianym prawem trybie, ale również jego prawidłowe ogłoszenie. Następnie przytoczył art. 4 ust. 1 i 2 ustawy, który stanowi, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (ust. 1). W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (ust. 2). Tym samym w ocenie Wojewody Opolskiego, przedmiotowa uchwała Rady Powiatu Głubczyckiego, jako akt prawa miejscowego, powinna wejść w życie po upływie 14 dni od daty jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Kwestionowana uchwała została podjęta w dniu 19 września 2019 r., zgodnie z brzmieniem § 6 uchwała weszła w życie po upływie 14 dnia od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, jednak nadano uchwale wsteczną moc obowiązującą od dnia 1 stycznia 2019 roku. Dodatkowo organ nadzoru wskazał, iż zgodnie z art. 5 ustawy przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W ocenie Wojewody Opolskiego przepisu tego nie można zatem stosować dowolnie, a obowiązkiem organów stanowiących w przypadku skorzystania z tej instytucji jest podanie faktycznego i prawnego uzasadnienia, iż pomimo działania wstecz aktu normatywnego będzie on realizował zasady demokratycznego państwa prawnego. Starosta Powiatu Głubczyckiego pismem dnia 26 września 2019 r. przedłożył uzasadnienie do niniejszej uchwały, jednakże wbrew przedstawionym we wskazanym uzasadnieniu argumentom, w ocenie organu nadzoru nie zachodzą przesłanki nadania przedmiotowej uchwale mocy wstecznie obowiązującej. Dalej podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że odstępstwo od zasady nienadawania aktowi normatywnemu mocy wstecznej dopuszczalne jest tylko w wyjątkowych sytuacjach, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem niedziałania prawa wstecz, który jest jedną z podstawowych zasad państwa prawnego. Wojewoda Opolski podkreślił, że kwestionowana uchwała ustaliła wysokość opłat za usunięcie i parkowanie pojazdów oraz wysokość kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. W jego ocenie w sposób jednoznaczny ustala obowiązki obywateli i winna wejść w życie w taki sposób, aby adresaci mogli się zapoznać z jej treścią przed wprowadzeniem danego obowiązku. W tym przypadku naliczanie opłat według stawki ustalonej niniejszą uchwałą będzie następować w odniesieniu do zdarzeń wcześniejszych, powstałych przed dniem ogłoszenia uchwały tj. przed dniem 27 września 2019 r., a nawet przed jej uchwaleniem 19 września 2019 r. W ocenie Wojewody Opolskiego takie działanie nie może być uznane za działanie na korzyść adresatów przedmiotowego aktu prawa miejscowego nawet w sytuacji, gdy uchwała przewiduje niższe stawki, niż zawarte w poprzedniej uchwale nr 11/21/2018. Następnie organ nadzoru wskazał, że pierwszą uchwałę wyeliminował z obrotu prawnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 6 czerwca 2019 r. (sygn. akt II SA/Op 114/19), stwierdzając jej nieważność, w konsekwencji przyjęte uchwałą nr 11/21/2018 stawki opłat na rok 2019 nigdy nie obowiązywały, nie można ich zatem porównywać z innymi.