Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2019 r. sprawy ze skargi K. H. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 5 lipca 2018 r., Nr LXVI/1248/18 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
W dniu 5 lipca 2018 r. Rada Miasta Opola podjęła uchwałę Nr LXVI/1248/18 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola.
Skargą z dnia 20 listopada 2018 r. K. H., reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżyła powołaną wyżej uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzuciła:
- istotne naruszenie trybu i zasad sporządzenia studium przewidzianych przepisami ustawy z dnia 19 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945) - dalej jako u.p.z.p. - tj.:
a) art. 1 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. przez pozbawienie udziału społeczeństwa, w tym strony, w pracach nad studium;
b) art. 11 pkt 7 i 8 u.p.z.p. przez brak ogłoszenia o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu po wprowadzonych zmianach, polegających na zmianie granicy terenu wyłączonego spod zabudowy oraz wprowadzenia obszarów wymagających scaleń, brak wyłożenia tego projektu do wglądu, brak zorganizowania publicznej dyskusji nad zmienionym projektem studium i brak umożliwienia wniesienia uwag do zmienionego projektu studium;
- art. 3 ust. 1, 4 ust. 1 w zw. 9 ust. 4 i art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., a także art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez przekroczenie granic władztwa administracyjnego i nieuzasadnione ograniczenie prawa własności strony. W uzasadnieniu skargi podała, iż uchwała Rady Miasta Opola z dnia 5 lipca 2018 r. została podjęta z naruszeniem trybu i zasad sporządzania studium, a także z przekroczeniem granic władztwa planistycznego. W ocenie skarżącej, wyłożenie do publicznego wglądu projektu studium w jednej wersji a następnie wprowadzenie istotnych zmian i uchwalenie studium w zmienionej wersji, bez zapewnienia udziału społeczeństwa, stanowi istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania studium i powoduje obejście przepisów ustawy. Wskazała, że jest właścicielką nieruchomości obejmującej działki o numerach a, b, c, d i e, obręb [...] [...], położonej na terenie jednostki urbanistycznej oznaczonej w studium nr [...], obszar [...] i [...]. Z projektu studium wyłożonego do publicznego wglądu wynika, że teren, na jakim położona są nieruchomości skarżącej nie został wyłączony spod zabudowy. Tymczasem, w uchwalonym studium dokonano zmian, które wyłączają jej nieruchomości spod zabudowy oraz przewidują scalenia. Zmiany te wprowadzono bez przewidzianego w u.p.z.p. obligatoryjnego udziału społeczeństwa. Podkreśliła, że ubiegała się o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych w [...] przy ul. [...] na działkach o numerach a, b, c, f, e oraz g, d, h i i, obręb [...]. 4 lipca 2018 r. Organ architektoniczno-budowlany otrzymał pozytywną opinię Miejskiego Zarządu Dróg w [...] co do planowanej inwestycji. Natomiast 10 lipca 2018 r. postępowanie w sprawie warunków zabudowy zostało zawieszone do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. W ocenie skarżącej, w sytuacji, gdy inwestor planuje na danym terenie budowę budynków jednorodzinnych i toczy się postępowanie w sprawie warunków zabudowy, organ powinien zadbać o dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 11 pkt 7 i 8 u.p.z.p. Powyższe wskazuje, że zmiany wprowadzone do projektu studium w istotny sposób oddziałują na prawa i obowiązki skarżącej jako właścicielki nieruchomości. Wykluczają bowiem planowany przez nią sposób korzystania z nieruchomości. Przeniesienie ustaleń zawartych w studium do miejscowego planu będzie prowadzić do ograniczenia uprawień właścicielskich skarżącej w postaci braku możliwości zabudowy tej nieruchomości. W konsekwencji, zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na sytuację prawną skarżącej. Odwołując się do art. 140 K.c., art. 21 ust. i art. 64 Konstytucji RP, wywodziła, że w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia, których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest zatem wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Organ uniemożliwił skarżącej złożenie uwag do rozwiązania przyjętego w studium, ponadto nie wyjaśnił, dlaczego zdecydował się powiększyć obszar objęty scaleniami w stosunku do przyjętego w projekcie. Nie wyjaśnił też, dlaczego przesunięto linię obszaru wyłączonego spod zabudowy. Zaznaczyła, że organ korzystając z władztwa planistycznego uprawniony jest do dokonywania zmian racjonalnie uzasadnionych. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego wywodziła, że chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u. p. z. p). Dlatego też, pomimo, że studium jest aktem kierownictwa wewnętrznego, może naruszyć interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy nim objętej. W ocenie skarżącej, wprowadzenie zmiany do projektu studium powoduje obowiązek ponowienia przez organ czynności, o których mowa w art. 11 pkt 8 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p., zaś ich pominięcie i brak zapewnienia udziału społeczeństwa w pracach nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, świadczy o istotnym naruszeniu zasad, a także trybu sporządzania studium. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.