Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski - spr. Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kluczborku na zarządzenie Wójta Gminy Domaszowice z dnia 24 stycznia 2019 r., nr OR.0050.10.2019 w przedmiocie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarza i urządzeń cmentarnych stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia.
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Kluczborku, zwanego dalej także "skarżącym", jest zarządzenie nr OR.0050.10.2019 Wójta Gminy Domaszowice z dnia 24 stycznia 2019 r. w sprawie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarza i urządzeń cmentarnych tj. domu przedpogrzebowego na cmentarzu komunalnym w Domaszowicach.
Zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2017 r. poz. 912 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1473 z późn. zm.) w związku z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm; obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 713), zwanej dalej "u.s.g".
W akcie tym ustalono jednorazowe opłaty za korzystanie z miejsca pod grób na cmentarzach komunalnych w Domaszowicach (§ 1), opłaty za korzystanie z urządzeń cmentarnych i inne (§ 2), zobowiązano zarządcę cmentarza komunalnego do umieszczenia cennika opłat cmentarnych na tablicy zlokalizowanej w obrębie cmentarza (§ 3), uchylono zarządzenie Wójta Gminy Domaszowice nr OR.0050.56.2012 z dnia 29 czerwca 2012 r. w sprawie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarza i urządzeń cmentarnych tj. domu przedpogrzebowego na cmentarzu komunalnym w Domaszowicach (§ 4), określono, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 5).
Opisany akt zaskarżył Prokurator Prokuratury Rejonowej w Kluczborku, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności. Zarządzeniu zarzucił rażące naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 712 z późn. zm.), zwanej dalej "u.g.k.", polegające na wydaniu wyżej wymienionego zarządzenia Wójta Gminy Domaszowice bez uprzedniego powierzenia mu uprawnień przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (pkt 1) oraz rażące naruszenie art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), zwanej dalej "ustawą", polegające na uznaniu, że przedmiotowe zarządzenie nie stanowi aktu prawa miejscowego i braku ogłoszenia go w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, gdy tymczasem zarządzenie to jest aktem prawa miejscowego, a zatem powinno być opublikowane zgodnie z art. 4 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy (pkt 2). W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Przy czym uprawnienie to organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek.
Dalej podniósł, że powierzenie to winno być dokonane w formie uchwały. Uchwała taka powinna być również wskazana w podstawie prawnej danego aktu prawnego (tu: zarządzenia). Okoliczność ta nie wynika z analizy zarządzenia. Uchwała upoważniająca Wójta Gminy Domaszowice do wydania przedmiotowego zarządzenia nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. W ocenie skarżącego, zarządzenie nr OR.0050.10.2019 zostało wydane bez stosownego upoważnienia wymaganego przez art. 4 ust. 2 u.g.k. Następnie zauważono, że samo zarządzenie nie zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, podczas gdy warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Obowiązek skierowania aktu normatywnego do ogłoszenia powstaje z momentem wydania (uchwalenia) danego aktu. Późniejsze czynności organu ukierunkowane na publikację zaskarżonego aktu nie mogą konwalidować zaistniałych nieprawidłowości (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt. III SA/Gd 73/19, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący podkreślił, że w judykaturze nie budzi wątpliwości okoliczność, że przedmiotowe zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego, a uprawnienia, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., w sytuacji powierzenia ich przez organy stanowiące organom wykonawczym tych jednostek powinny być realizowane w formie aktu prawa miejscowego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Op 368/18, CBOiSA). Dalej skarżący podkreślił, że na podstawie przedmiotowego zarządzenia dochodziło do obciążenia mieszkańców gminy obowiązkiem ponoszenia opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych. Zauważył przy tym, że adresaci zarządzenia zostali określeni generalnie, a nie indywidualnie, natomiast zarządzenie dotyczyło sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, zatem ma ono charakter zewnętrzny, normatywny, generalny i abstrakcyjny, czyli posiada cechy pozwalające na zaliczenie go do aktów prawa miejscowego. Podkreślił, że w treści § 4 tego zarządzenia zobowiązano jedynie administratora cmentarzy komunalnych do umieszczenia cennika opłat cmentarnych na tablicy informacyjnej zlokalizowanej w obrębie cmentarzy. Powołał również treści art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., wskazując, że kompetencja organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, jest szczególnym upoważnieniem ustawowym do podjęcia aktu prawa miejscowego. W rezultacie aktem prawa miejscowego będzie również akt podjęty przez organ wykonawczy w ramach subdelegacji unormowanej w art. 4 ust. 2 u.g.k. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1909/16, CBOISA). Akty prawa miejscowego wymagają w szczególności prawidłowego ogłoszenia - a wymóg taki nie został w niniejszej sprawie spełniony.