Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. P. na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odwołania dyrektora szkoły 1. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa, 2. określa, że zaskarżone zarządzenie nie może być wykonane w całości.
Przedmiotem skargi, wniesionej do sądu administracyjnego przez J. P., jest zarządzenie Prezydenta miasta [...] z dnia [...], nr [...], podjęte na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r., nr 67, poz. 329 ze zm.) w sprawie odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej nr [...] w K.
W uzasadnieniu podniesiono, że odwołanie następuje w związku z zaistnieniem szczególnie uzasadnionych okoliczności tj. utraty zdolności do efektywnego zarządzania powierzoną jej szkołą. Dalsze funkcjonowanie J. P. na stanowisku dyrektora rodzi w ocenie organu poważne zagrożenie dla zapewnienia realizacji przez szkolę statutowych funkcji edukacyjnych, wychowawczych i opiekuńczych. Postawa J. P. doprowadziła do chaosu organizacyjnego oraz konfliktu pracowników w relacjach z dyrektorem oraz między pracownikami. Do sytuacji tej, obok destabilizującej postawy dyrektorki, uniemożliwiającej konstruktywne rozwiązanie konfliktu, przyczyniły się jej nieumiejętność wytworzenia odpowiedniego klimatu merytorycznej współpracy z radą pedagogiczną, niewłaściwe prowadzenie nadzoru pedagogicznego, nieumiejętne przewodzenie pracom rady pedagogicznej. Zarzucono ponadto zaniedbania i zaniechania w zakresie tworzenia i wypełniania wewnątrzzakładowych aktów normatywnych oraz realizacji przepisów szczególnych, a także zaniechania we współpracy ze związkami zawodowymi w zakresie wymaganym przepisami prawa. Dalsze sprawowanie przez nią funkcji dyrektora stoi w sprzeczności z interesem publicznym, jakim jest wypełnianie przez Publiczną Szkołę Podstawową Nr [...] w K. statutowych zadań i obowiązków.
W skardze, wniesionej po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zarzucono naruszenie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Poprzedzająca zarządzenie kontrola, przeprowadzona w szkole w dniach 25 - 27 listopada 2003 r. w oparciu o przepis art. 34 a ustawy o systemie oświaty, wykazała wprawdzie uchybienia, ale sam organ prowadzący nazwał je nieprawidłowościami, których usunięcie w terminie 30 dni nakazał w zaleceniach, przekazanych już po odwołaniu skarżącej ze stanowiska, tj. w dniu 8 stycznia 2004 r. Są to więc nieprawidłowości "usuwalne" w ciągu jednego miesiąca i to pod nieobecność odwołanego dyrektora - jak sam organ to ocenił i nakazał, co oznacza, że albo te uchybienia są w istocie błahe, albo szkoła jest dobrze zorganizowana, albo jedno i drugie. W żadnym razie nie występują tu przesłanki, pozwalające na zastosowanie trybu, o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, zwłaszcza że zastrzeżenia złożone przez szkołę wykazują, że znaczna część zarzutów jest niezasadna, a część wręcz niezrozumiała. Zarówno szkole jak i stronie (dyrektorowi) odmówiono nie tylko prawa wglądu do protokołu z kontroli (strona otrzymała go dopiero w dniu 1 marca 2004 r.), ale i prawa do obrony czy składania wyjaśnień. Z analizy protokołu wynika, iż wskazane uchybienia i naruszenia są niezrozumiałe i niezasadne, organ bowiem nie znalazł wystarczających i nie przedstawił żadnych dokumentów na ich uzasadnienie, czego nie powinien zaniedbać, zwłaszcza w sytuacji zastosowania tak wyjątkowego trybu odwołania w trakcie roku szkolnego, bez wypowiedzenia. Z wypowiedzi prasowej wiceprezydenta odpowiedzialnego za oświatę w mieście wynika, że "Żaden z formułowanych wobec Pani P. zarzutów sam w sobie nie stanowi najmniejszej podstawy do jej odwołania. Dopiero wszystkie razem stały się podstawą do jej odwołania". Podobnie, charakter uchybień mają naruszenia wskazane w decyzji [...] Kuratora, wydanej na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Nakazany tą decyzją termin usunięcia uchybień to 30 kwietnia 2004 r. Postanowienia decyzji Kuratora wskazują również, że wydane zostały w trybie pokontrolnych poleceń (przewidzianych w art. 34 ust. 1), i nie mogą jednocześnie stanowić podstawy wydania pozytywnej opinii w sprawie odwołania dyrektora bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego, także dlatego, że nie wyczerpany został tryb wskazany w ust. 2 a tego artykułu (prawo ustosunkowania się do zarzutów). Protokół sporządzony przez organ nadzoru pedagogicznego z kontroli w dniach 25-27 listopada 2003 r., nie został przedstawiony skarżącej do dzisiaj. Jeśli jednak naruszenia, które zostały zarzucone, zostały rozpatrzone na zasadach i w trybie artykułów - odpowiednio 34a (Prezydent) i 34 (Kurator) i nazwane w poleceniach wydanych w ich toku uchybieniami lub nieprawidłowościami, wskazanymi do usunięcia w określonych terminach, to nie mogą być one jednocześnie podstawą zastosowania trybu przewidzianego w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, gdyż czynności poprzedzające odwołanie (kontrola i zalecenia) nie służą odwołaniu, lecz celowi, dla którego zostały ustawowo przewidziane. Podobny wniosek wywieść można z brzmienia przepisu art. 34 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, który mówi, że jeżeli szkoła prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego nie usunie naruszeń wskazanych w decyzji organu nadzoru pedagogicznego, organ ten zawiadamia o zaistniałym fakcie wojewodę, sprawującego nadzór nad działalnością komunalną. Tak więc wydanie pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, na którą powołuje się Prezydent, było tu co najmniej przedwczesne, zwłaszcza w sytuacji, gdy po wszystkich poprzednich kontrolach - organ nadzoru pedagogicznego nie formułował żadnych zaleceń pokontrolnych. Argumentację powyższą przedłożyła organowi prowadzącemu w piśmie z dnia 20 stycznia 2004 r. wzywającym do usunięcia naruszenia prawa, w którym powołała się na zastrzeżenia złożone przez szkołę. W odpowiedzi organ prowadzący stwierdził, że zarzuty sformułowane w zaleceniach pokontrolnych zarówno organu prowadzącego jak i organu nadzoru pedagogicznego nie stanowią wyłącznej przyczyny odwołania i że główną przyczyną, którą kierowały się obydwa organy (odpowiednio przy wydawaniu Zarządzenia i pozytywnej opinii do tego Zarządzenia), był konflikt w szkole, za którego powstanie i istnienie odpowiedzialność złożona została na skarżącą. W istocie w szkole istniał pewien konflikt, który "przejęła" wraz ze swoimi obowiązkami dyrektora we wrześniu 2002 roku po wygranym konkursie na to stanowisko. Przyczyną konfliktu były nieprawidłowości w funkcjonowaniu szkoły, które zgłoszone zostały przez nauczycieli. W raporcie z tej kontroli (poprzedzającej kadencję strony), przeprowadzonej w styczniu i lutym 2002 r., wykazano między innymi, że: