Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Referent stażysta Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Powiatu Opolskiego z dnia 18 października 2018 r., Nr XLV/319/18 w przedmiocie wyrażenia zgody na oddanie w użyczenie nieruchomości 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) zasądza od Powiatu Opolskiego na rzecz skarżącego Wojewody Opolskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem kosztów zastępstwa procesowego.
Uchwałą z dnia 18 października 2018 r., Nr XLV/319/18, Rada Powiatu Opolskiego, wyraziła zgodę na użyczenie na okres 10 lat nieruchomości zabudowanej położonej w Chróścinie przy u. Niemodlińskiej 39, Gmina Dąbrowa, obejmującej grunt oznaczony numerem działki 341/8 z km.5 o powierzchni 0,4218 ha wraz z usytuowanymi na nim obiektami szkolnymi byłego Zespołu Szkół w Chróścinie oraz stanowiący cześć działki zadrzewionej o numerze 342/8 - na rzecz Gminy Dąbrowa - z przeznaczeniem na cele społeczne, umieszczenie w zabudowaniach poszkolnych siedziby Gminnego Ośrodka Kultury. Podstawę prawną podjętej uchwały stanowiły przepisy art. 12 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 995, z późn. zm. - zwanej dalej także ustawą) oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm. - zwanej dalej u.g.n.).
Pismem z dnia 22 lutego 2019 r. Wojewoda Opolski, na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy zaskarżył powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości z powodu istotnego naruszenia prawa oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem organu nadzoru, powyższa uchwała została wydana z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, albowiem powołany w podstawie prawnej uchwały art. 12 pkt 8 lit. a ustawy nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do podjęcia uchwały. Organ wyjaśnił, że wskazany przepis upoważnia jedynie radę do wyrażenia zgody na czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu takie jak: nabywanie, zbywanie i obciążanie nieruchomości oraz ich wydzierżawianie lub wynajmowanie na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wojewoda przyjął, że katalog czynności zarządu nieruchomościami, wymieniony w art. 12 pkt 8 lit. a ustawy, należy uznać za katalog zamknięty, którego nie można interpretować rozszerzająco. Uprawnienie rady do wyrażania zgody na dokonanie czynności prawnej, dotyczy natomiast ściśle określonych kategorii spraw, wyszczególnionych w art. 12 pkt 8 lit. a ustawy, a więc nabywanie, zbywanie, obciążanie wydzierżawianie i wynajmowanie nieruchomości.
W ocenie Wojewody, przez "obciążanie nieruchomości" należy rozumieć ustanowienie na niej użytkowania wieczystego lub ograniczonego prawa rzeczowego. Z treści art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy wynika, że gospodarowanie mieniem powiatu należy do kompetencji zarządu powiatu, przy czym ograniczeniem zarządu w tym gospodarowaniu jest wymóg uzyskania zgody rady powiatu na dokonanie czynności prawnej do czasu określenia przez radę zasad gospodarowania mieniem powiatu. Oznacza to, że oddanie nieruchomości w użyczenie należy do kompetencji organu wykonawczego powiatu, właściwego w sprawach gospodarowania mieniem powiatu. Organ zauważył ponadto, że gospodarowanie mieniem komunalnym obejmuje szereg czynności mieszczących się w ramach zwykłego zarządu. Do powyższych czynności zaliczyć można m.in. umowę użyczenia, uregulowaną przez przepisy Kodeksu cywilnego, na podstawie której użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nieoznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy. Zarządzanie mieniem jest pojęciem bardzo szerokim i pozwala organowi wykonawczemu na samodzielne działanie i podejmowanie wszelkich koniecznych decyzji gospodarczych w sprawach mienia komunalnego, za wyjątkiem spraw, które zostały zastrzeżone wyraźnie do kompetencji organu stanowiącego. Zawieranie umów użyczenia mieści się natomiast w zakresie zwykłego zarządu, a więc organ wykonawczy powiatu w tym zakresie jest uprawniony do samodzielnego działania. Przekazanie określonych spraw z zakresu gospodarowania nieruchomościami do kompetencji rady powiatu stanowi wyjątek, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygania w drodze uchwał spraw nienależących do jej kompetencji. Użyczenie, będące umową nazwaną regulowaną w art. 710 i nast. Kodeksu cywilnego, nie jest objęte zakresem art. 12 pkt. 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym. Stąd legitymacji prawnej uchwały Nr XLV/319/19 nie sposób znaleźć tak w ustawie o samorządzie powiatowym, jak i w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda zauważył ponadto, że w uchwale Nr XII/86/00 z dnia 30 czerwca 2000 r. w sprawie zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości oraz ich wydzierżawienia lub wynajmowania na okres dłużysz niż 3 lata, rada nie uregulowała kwestii dotyczących zawierania umowy użyczenia nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, organ stwierdził, że decyzja w przedmiocie zawarcia umowy użyczenia leży w wyłącznej gestii organu wykonawczego powiatu, dlatego przyjętą przez Radę Powiatu Opolskiego uchwałę w tej sprawie uznał za wykraczającą poza delegację ustawową.