Brzmienie art.84 ust.1 ustawy z 8.03.1990r. o samorządzie gminnym ograniczające formę zrzeszania się gmin tylko w celu wspierania idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów wyklucza, aby gmina mogła przystąpić jako członek wspierający do stowarzyszenia działającego na podstawie ustawy z 7.04.1989r. prawa o stowarzyszeniach i nie mającego charakteru stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego. Uchwała rady gminy wyrażająca wolę przystąpienia do takiego stowarzyszenia narusza ustawowo określone zasady korzystania z konstytucyjnego prawa samorządu terytorialnego do zrzeszania się, co uzasadnia stwierdzenie nieważności takiej uchwały przez organ nadzoru.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Bryk Sędziowie NSA Anna Lechowska WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Rady Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały o przystąpieniu do Stowarzyszenia T. Banku Żywności -skargę oddala-
Przedmiotem skargi Gminy jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z [...].04.2005r. Nr [...] stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy Nr [...] z dn.[...].03.2005r. w sprawie przystąpienia do Stowarzyszenia T. Bank Żywności w T.. Przedmiotową uchwałą Rada Gminy postanowiła o przystąpieniu Gminy do w/w stowarzyszenia jako członek wspierający, powierzając wykonanie uchwały wójtowi gminy. W podstawie prawnej tej uchwały wskazano na art.18 ust.1 ustawy z 8.03.1990r. - o samorządzie gminnym (tekst jednol. Dz.U. Nr 142 z 2001r., poz.1591 ze zm., zwana dalej "Usg") oraz art.10 ust.3 ustawy z 7.04.1989r. prawo o stowarzyszeniach (tekst jednol. Dz.U. Nr 79 z 2001r., poz.855 ze zm., zwana dalej "Ups"). Uchwałę doręczono Wojewodzie w dn.[...].03.2005r.. Pismem z 18.04.2005r. Wojewoda poinformował Wójta Gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego, zmierzającego do stwierdzania nieważności uchwały Rady Gminy z [...].03.2005r. z powodu naruszenia przepisu art.84 Usg, informując także o możliwości uzyskania szczegółowych wyjaśnień w tej sprawie do dn.20.04.2005r.. Pismo to doręczono wójtowi w dn.22.04.2005r.. Opisanym na wstępie rozstrzygnięciem nadzorczym z [...].04.2005r. Wojewoda stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały Rady Gminy. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano przepisy art.85, 86 i 91 ust.1 oraz art.84 Usg. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wojewoda nawiązując do konstytucyjnej zasady legalizmu działania organów władzy publicznej, wyrażonej w art.7 Konstytucji RP, wywodził iż art.84 Usg zezwala gminom tworzyć stowarzyszenia w celu wspierania idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów. Zdaniem organu nadzoru zasadnym jest postawienie tezy, iż ustawa o samorządzie gminnym dopuszcza tworzenie i uczestniczenie gmin tylko w tych stowarzyszeniach, których cele ograniczają się do wskazanych w art.84 ust.1 Usg oraz art.3 ust.3 pkt 2 ustawy z 24.04.2003r. o działaniach pożytku publicznego i wolontariacie (Dz.U. Nr 96, poz.873 ze zm., zwana dalej "ustawą o wolontariacie"). Zdaniem wojewody nie dopuszcza się zatem możliwości uczestnictwa innych podmiotów w tego typu stowarzyszeniach, a uchwała Rady Gminy Nr [...] pozostawać ma w sprzeczności z "przedstawionym stanem prawnym". Wskazując na cele Stowarzyszenia T. Bank Żywności wynikające ze statutu tego stowarzyszenia organ nadzoru argumentował, że przystąpienie Gminy do powyższego stowarzyszenia jako członka wspierającego jest sprzeczne z art.84 ust.1 Usg, który ponadto wyłącza stosowanie art.10 ust.3 Ups, dlatego też zdaniem organu "brak jest podstaw do przystąpienia Gminy jako członka wspierającego do Stowarzyszenia... i podjęcie w tym zakresie uchwały". W konkluzji stwierdzono, że uchwała narusza w stopniu istotnym prawo nie dając się pogodzić z zasadą praworządności, raz jeszcze eksponując iż uchwała rażąco narusza art.84 ust.1 Usg. Rozstrzygnięcie nadzorcze doręczono wójtowi gminy w dn.26.04.2005r.
Rada Gminy uchwałą Nr [...] z [...].05.2005r. postanowiła wnieść skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze i upoważniła do sporządzenia skargi wójta gminy. Taką skargę Wójt Gminy wniósł za pośrednictwem Wojewody w dn.[...].05.2005r. domagając się uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego z [...].04.2005r. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący wskazuje, że prawo do stowarzyszania się ma swoje źródło w Konstytucji RP oraz w Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, Międzynarodowym Pakcie Praw Obywatelskich i Politycznych, zaś jedyną podstawą ograniczenia prawa do zrzeszania się mogłaby być norma ustawowa. Z tego twierdzenia wysnuto wniosek, iż normatywny zakaz, jako wyjątek od zasady wolności zrzeszania się, w tym także zrzeszania się przez osobę prawną (gminę) nie może wynikać ze stosowania jakichkolwiek reguł kolizyjnych lub wnioskowań prawniczych. Skarżący wywodzi dalej, że art.84 ust.1 Usg odnosi się do specyficznego rodzaju stowarzyszeń, którego założycielami są gminy, zaś w dalszym zakresie odsyła do odpowiedniego stosowania Ups. Wskazano, że Gmina przystąpiła zgodnie z art.10 ust.3 Ups do istniejącego stowarzyszenia jako jego członek wspierający. Istnienie stowarzyszeń utworzonych na podstawie art.84 ust.1 Usg zdaniem wójta, pozostaje bez wpływu na możliwość przystąpienia przez gminę do innego stowarzyszenia, jako jego członek wspierający. Pogląd powyższy wsparto doktrynalnym stanowiskiem wyrażonym w komentarzu do ustawy o samorządzie gminnym.