Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Ząbkowicach Śląskich z dnia 18 grudnia 2015 r. Nr XXI/141/2015 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego Pawłowice I. stwierdza nieważność § 21 ust. 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Ząbkowice Śląskie na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 446) i art. 54 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.): jako organ nadzoru, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracynego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej Ząbkowic Śląskich nr XXI/141/2015 z 18 grudnia 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego Pawłowice. Zaskarżył uchwałę w części tj. w zakresie § 21 ust. 3 pkt 2 zarzucając podjęcie uchwały z istotnym naruszeniem art. 27 ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 469, ze zm.) w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 199, ze zm., dalej: Ustawa).
W związku ze wskazanym zakresem zaskarżenia strona skarżąca wnosi o: stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Na uzasadnienie strona skarżąca podniosła, że na sesji 18 grudnia 2015 r. Rada Miejska Ząbkowic Śląskich działając m.in. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ustawy, podjęła uchwałę nr XXI/141 /2015 z 18 grudnia 2015 r. Analiza uchwały w kontekście art. 28 ust. 1 ustawy, doprowadziła do stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten wskazuje, że o nieważności uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu w całości lub części decydują: istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów. Upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym pozbawił wojewodę możliwości orzeczenia o nieważności uchwały we własnym zakresie. Pojawiła się więc potrzeba zaskarżenia uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
Dla potrzeb uzasadnienia postulatów skargi wojewoda przybliża, na czym polegają zasady sporządzania planu miejscowego. Ustawodawca nie rozstrzygnął jedno znacznie tej kwestii stąd należy w tym zakresie sięgnąć do dorobku judykatury. Zasada sporządzania miejscowego planu traktowana jest jako przesłanka materialnoprawna legalności przyjętej przez radę gminy uchwały. Wskazuje się tutaj, że rada gminy realizując władztwo planistyczne jednostki samorządu terytorialnego poprzez przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie (z uzasadnienia orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 24 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 279/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są również jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Należy je wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego na płaszczyźnie jego zawartości (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (z uzasadnienia do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 23 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 674/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wykazując zasadność skargi skarżący wskazuje, że przyjmując regulacje szczegółowe dla terenów oznaczonych symbolem R o przeznaczeniu podstawowym - tereny rolne, organ planistyczny wśród zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego przesądził, że: "(...) ustala się zakaz realizacji ogrodzeń w odległości mniejszej niż 3 m od linii rozgraniczającej terenów wód powierzchniowych oznaczonych symbolem WS (...)" (§ 21 ust. 3 pkt 2 uchwały). Symbolem WS oznaczono tereny o przeznaczeniu podstawowym - wody powierzchniowe (cieki, rowy melioracyjne, zbiorniki wodne) oraz uzupełniającym - urządzenia i sieci infrastruktury technicznej (§ 22 ust. 1 i 2 uchwały). Przytoczoną regulację § 21 ust. 3 pkt 2 aktu należy skonfrontować z normą art. 27 ust. 1 Prawa wodnego, która zastrzega, że: "zabrania się grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar." Systematyka Prawa wodnego umiejscawia ten przepis w części dotyczącej obowiązków właścicieli wód oraz właścicieli innych nieruchomości. Przywołany zakaz dotyczy powierzchniowych wód publicznych. Zgodnie z art. 10 ust. 2 Prawa wodnego wody stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego są wodami publicznymi. Jest to kategoria zbiorcza, w której zawierają się również wymienione w art. 10 ust. la Prawa wodnego śródlądowe wody powierzchniowe płynące.