Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Protokolant Specjalista Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Gminy I. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wzniesienia pomnika 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 780 zł (słownie: siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z [...] r., stwierdził nieważność w całości uchwały Nr [...] Rady Miasta I. z [...] r. w sprawie wzniesienia pomnika w mieście I. "[...]", jako niezgodnej z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 i 10 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) oraz z art. 18 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej: u.s.g.) w związku z art. 7 i art. 64 Konstytucji RP.
Z akt administracyjnych wynika, że uchwałą nr [...] z [...] r. Rada Miasta I. wyraziła zgodę na wzniesienie i lokalizację pomnika “[...]" w I.ie wraz z nazwiskami mieszkańców I. oraz tekstem upamiętniającym (§ 1 uchwały) i ustaliła lokalizację pomnika na terenie cmentarza parafialnego - działka nr [...] przy ul. [...] w I. (§ 2 uchwały). Jednocześnie Rada wskazała, że uchwała ta "wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego" (§ 4 uchwały).
W podstawie prawnej uchwały Rada Miasta wskazała przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 u.sg., który stanowi, iż: "do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068), a także wznoszenia pomników", oraz przepis art. 40 ust. 1 ww. ustawy, który stanowi, że: "Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy."
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Śląski stwierdził nieważność ww. uchwały w całości, jako podjętej z istotnym naruszeniem prawa tj. art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 i 10 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) oraz z art. 18 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 i art. 64 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że kwestionowana uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, zatem uznać należy, iż regulacja zawarta w § 4 tej uchwały, przewidująca jej wejście w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego narusza przepisy art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 i 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przedmiotowa uchwała nie należy bowiem do żadnej z kategorii aktów wymienionych w tym przepisie podlegających ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W szczególności nie stanowi ona aktu prawa miejscowego, ani też aktu, który na mocy przepisów szczególnych podlegałby publikacji, a tylko takie kategorie uchwał podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 i 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych.
Ponadto w ocenie organu nadzoru, Rada Miasta mogłaby podjąć decyzję o lokalizacji pomnika, wyłącznie w przypadku, gdyby Gmina była jedynym właścicielem całej nieruchomości, na której ma zostać usytuowany pomnik. Tymczasem, nieruchomość oznaczona działką ewidencyjną nr [...], stanowi własność parafii Rzymsko- Katolickiej p.w. [...] w I. Zatem uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, gdyż narusza art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 7 i art. 64 Konstytucji RP. Niedopuszczalne jest podjęcie uchwały o lokalizacji pomnika na nieruchomości, która nie jest w całości własnością gminy, z uwagi na brak podstawy prawnej do takiego działania. Ponadto przepis art. 1 ust. 2 u.s.g. wyznacza granice działania gminy, a tym samym jej organów. Gmina - jako jedna z jednostek zasadniczego podziału państwa - istnieje na określonym terytorium, rozumianym jako wyodrębniony granicami obszar, przestrzeń i na tym tylko terytorium może działać, sprawować władztwo publiczne, w tym władztwo planistyczne, i w stosunku do tego terytorium posiada wszelkie uprawnienia regulacyjne (prawo stanowienia powszechnie obowiązujących przepisów prawnych, przepisów porządkowych, podatków i opłat lokalnych). W ramach tego władztwa gmina, jako organ administracji publicznej, wykonuje przypisane jej prawem zadania, a w wykonywaniu ich korzysta z określonych środków prawnych, właściwych władzy państwowej. W tym ujęciu wszelkie jej działania, mające swe źródło tylko i wyłącznie w wyraźnej podstawie prawnej, podejmowane są w sferze tzw. imperium. W kontekście tych działań zatem terytorium gminy traktowane jako obszar, na którym jedynie ta gmina w tych działaniach jest właściwa. Obok takiego rozumienia terytorium (w sensie publicznoprawnym) nie może jednak schodzić z pola widzenia rozumienie go w sensie prywatnoprawnym. W tym aspekcie danym terytorium władają różne podmioty prawa cywilnego, posiadające różne tytuły i formy prawne tego władania. Działania zaś gminy w takim ujęciu podejmowane są w sferze tzw. dominium. Zarówno w sferze imperium, jak i w sferze dominium gmina zobowiązana jest przestrzegać prawa własności innych podmiotów. O ile jednak w tym pierwszym przypadku - w oparciu o wyraźny przepis ustawy, wskutek władczych działań gminy - prawo własności może być w pewien sposób odgórnie ograniczone (np. poprzez władztwo planistyczne, opodatkowanie, nazywanie dróg wewnętrznych) - to w tym drugim przypadku taka sytuacja nie może mieć miejsca. Tu wszelkie bowiem działania gminy - sprowadzonej do roli równorzędnego partnera w stosunkach cywilnoprawnych - odbywają się na zupełnie innej płaszczyźnie, z bezwzględnym poszanowaniem prawa własności, o czym stanowią przepisy art. 21 ust. 1, art. 164 ust. 2, art. 64 ust. 1 Konstytucji RP.