Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Z. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zmiany stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych, których zarządcą jest Wójt Gminy Z. oddala skargę w całości.
Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...]r. nr [...], Wojewoda D. (dalej: Wojewoda, organ nadzoru) stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Z. (dalej: Rada Gminy) z [...]r.
(nr [...]) w sprawie zmian stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych, których zarządcą jest Wójt Gminy Z.. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm. - dalej: u.s.g.). Z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika, że - w toku badania jej legalności - organ nadzoru stwierdził podjęcie uchwały z istotnym naruszeniem art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm. - dalej: u.d.p.) w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm. - dalej: Konstytucja RP). Zauważył, że w podstawie prawnej uchwały przywołano: 1) art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach; 2) art. 40 ust. 8 u.d.p., w myśl którego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego /.../.
Wojewoda wskazał, że ustawodawca - upoważniając do podjęcia takiej uchwały - w art. 40 ust. 9 u.d.p. określił kryteria, które winny zostać uwzględnione przez organ stanowiący przy podejmowaniu uchwały. Podniósł, że przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Zauważył, że w kontrolowanej uchwale (w § 4) Rada Gminy postanowiła:
"Za każdy dzień zajęcia pasa drogowego, na cele o których mowa w § 1 pkt 3 ustala się następujące stawki opłat:
1) za 1m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub usługowego:
a) poza terenem zabudowanym - [...]zł,
b) w terenie zabudowy - [...]zł,
2) za umieszczenie w pasie drogowym reklamy ustala się stawkę opłaty za 1 m2 powierzchni reklamy w wysokości - [...]zł". Organ nadzoru stwierdził, że z treści cytowanej regulacji wynika, że Rada Gminy postanowiła zróżnicować roczne stawki opłat za zajęcie pasa drogowego w zależności od lokalizacji drogi w terenie zabudowy lub poza terenem zabudowanym, czyli stosując kryteria inne niż wymienione enumeratywnie w art. 40 ust. 9 u.d.p., co jest - w ocenie organu - niedopuszczalne. Podniósł, że u.d.p. nie daje uprawnień do wprowadzenia innych - niż określone wyczerpująco w ww. przepisie - kryteriów różnicowania stawek. Uznał, że takie działania Rada Gminy naruszają zasadę legalizmu, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa oraz art. 94 Konstytucji RP, w oparciu o który organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Wojewoda wyraził pogląd, że ww. naruszenie stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu. Wywiódł, że stwierdzenie nieważności § 4 pkt 1 uchwały powoduje, że uchwała jest niekompletna. Nie określa bowiem stawki opłaty za umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W konsekwencji, według Wojewody, uchwała nie stanowi prawidłowej realizacji kompetencji ustawowej z art. 40 ust. 8 u.d.p., co - z kolei - skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości. Niezależnie od powyższego, organ nadzoru wskazał na inne uchybienie zawarte w kwestionowanej uchwale. Mianowicie - w § 6 - Rada Gminy zwolniła z opłat Gminę Z. i jej jednostki organizacyjne (zwolnieniem objęto opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego). W ocenie organu nadzoru, Rada Gminy - w oparciu o art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. - nie była uprawniona do wprowadzenia tego typu zwolnień, zarówno ze względu na podmiot, jak i przedmiot, którego dotyczą. Na poparcie stanowiska odnośnie stwierdzonych naruszeń prawa, Wojewoda przywołał liczne orzeczenia sądów administracyjnych.