Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Protokolant Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 października 2010 r. sprawy ze skargi Powiatu W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu W. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie przystąpienia Powiatu W. do spółki pod nazwą "A" Spółka Akcyjna oddala skargę.
Wojewoda D., powołując się na art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm., zwana także u.s.p.), stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu W. Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie przystąpienia Powiatu W. do spółki pod nazwą "A" Spółka Akcyjna, z powodu istotnego naruszenia art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym.
W toku postępowania nadzorczego wojewoda wystąpił do przewodniczącego Rady Powiatu W. z zapytaniem, czy działalność spółki pod nazwą "A" Spółka Akcyjna mieści się w sferze zadań o charakterze użyteczności publicznej. W odpowiedzi (pismo nr [...] z dnia [...]r.) przewodniczący Rady Powiatu wyjaśnił, że działalność spółki mieści się w sferze zadań o charakterze użyteczności publicznej. Zgodnie z § 7 ust. 1 statutu, celem Spółki jest tworzenie warunków aktywizacji gospodarczej, w szczególności ożywianie rynków lokalnych, trwałe ograniczenie bezrobocia oraz realizacja projektów związanych ze wspieraniem przedsiębiorczości, a także prowadzenie innej działalności ważnej dla rozwoju jednostek samorządu terytorialnego. Do powiatu należy natomiast wykonywanie zadań publicznych w zakresie przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy.
Według organu nadzoru, uchwałę podjęto z istotnym naruszeniem art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Rada Powiatu postanowiła o przystąpieniu powiatu do spółki, powołując się na art. 12 pkt 8 lit. g ustawy o samorządzie powiatowym. Według tego przepisu, do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek, ich rozwiązywania i występowania z nich oraz określania zasad wnoszenia wkładów oraz obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji. Organ nadzoru podkreślił, że przepis ten stanowi tylko formalną podstawę podjęcia uchwały o przystąpieniu do spółki. Nie może być stosowany w oderwaniu od innych przepisów regulujących zadania powiatu i formy ich realizacji. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.s.p., powiat nie może prowadzić działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Przepisy powszechnie obowiązującego prawa pozwalają wprawdzie jednostkom samorządu terytorialnego podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej, jednak na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.). Z art. 1 tej ustawy wynika, że gospodarka komunalna polega na wykonywaniu przez jednostki samorządu terytorialnego zadań własnych w celu zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Są to w szczególności zadania z zakresu użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Według organu, głównym celem prowadzenia przez jednostki samorządu terytorialnego takiej działalności jest realizacja zadań własnych, w tym z zakresu użyteczności publicznej, polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb ludności, w formach określonych w ustawie o gospodarce komunalnej. Na pojęcie użyteczności publicznej składają się następujące elementy: 1) bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb, 2) mających charakter potrzeb zbiorowych i 3) które są zaspokajane w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb powinno odbywać się w sposób bezpośredni. Gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach: zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego (art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej). Uprawnienia gmin i województw do tworzenia spółek z ograniczoną odpowiedzialnością oraz spółek akcyjnych, a także przystępowanie do takich spółek, określono w art. 10 przywołanej ustawy. Udział powiatu udział w takich spółkach ograniczono do działalności w celu realizacji zadań własnych niewykraczających poza sferę użyteczności publicznej (art. 6 ust. 2 u.s.p.). Przepisy ustawy o gospodarce komunalnej przewidują możliwość tworzenia spółek prawa handlowego lub przystępowania do takich spółek w celu realizacji zadań wykraczających poza sferę użyteczności publicznej wyłącznie dla jednostek samorządu terytorialnego szczebla gminnego i wojewódzkiego. Dopuszczalność prowadzenia przez powiat działalności w formie spółki "A" Spółka Akcyjna jest zatem uzależniona od wykazania, że działalność spółki mieści się w sferze użyteczności publicznej.