Brak w ustawie o samorządzie gminnym regulacji odnoszacych się do przyznania mieszkańcom prawa do wnoszenia pod obrady rady projektów uchwał ocenić należy jako wybór ustawodawcy; jego milczenie należy interpretować w tym przypadku jako brak zgody na taką formę sprawowania władzy przez mieszkańców gminy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Ryszard Pęk - sprawozdawca Sędziowie: Sędzia NSA Józef Kremis asesor WSA Anetta Chołuj Protokolant: Monika Mikołajczyk po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2006 r. sprawy ze skargi Gminy K. Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia 18 października 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Gminy K. Z. dotyczącej statutu Gminy K. Z. oddala skargę.
Uchwałą z dnia 16 września 2005 r. (nr [...]) Rada Gminy w K. Z. zmieniła uchwałę z dnia 7 lipca 2004 r. w sprawie Statutu Gminy K. Z. w ten sposób, że w § 1 ust. 9 pkt 2, pkt 3 i pkt 4 nadała nowe brzmienie § 54 Statutu i w jego ust. 2 postanowiła, że inicjatywa uchwałodawcza - oprócz radnych, komisji, klubów radnych i wójta - przysługiwać będzie również grupie co najmniej 100 osób mających prawo wybierania Rady. W zmienionym § 54 ust. 5 Statutu Rada wyjaśniła, że "Przez inicjatywę uchwałodawcza należy rozumieć złożenie projektu uchwały, zgłoszenie wniosku o zmianę treści uchwały lub zgłoszenie na piśmie wniosku o przygotowanie projektu uchwały. Wniosek taki powinien określać tezy uchwały oraz uzasadnienie".
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 18 października 2005 r. (nr [...]), wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity; Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), Wojewoda D. stwierdził nieważność § 1 ust. 9 pkt 2, pkt 3 i pkt 4 powołanej na wstępie uchwały. W uzasadnieniu Wojewoda podkreślił, że przyznanie inicjatywy uchwałodawczej grupie mieszkańców gminy nie znajdowało uzasadnienia prawnego. Zauważył, że art. U ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie oddziela osobisty udział mieszkańców gminy w stanowieniu prawa obowiązującego na terenie gminy w drodze wyborów i referendum od udziału tych mieszkańców w stanowieniu prawa za pośrednictwem organów gminy. Wojewoda zaznaczył, że inicjatywa uchwałodawcza przysługuje radnym, organom wymienionym w ustawie o samorządzie gminnym oraz organom określonym w statucie gminy i w jego ocenie brak było podstaw prawnych do przyznania tej inicjatywy grupie co najmniej 100 mieszkańców gminy. Zwrócił następnie uwagę na to, że zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym mieszkańcy gminy uprawnieni są do zgłaszania radnym postulatów celem przedstawienia ich organom gminy do rozpatrzenia, przy czym statut gminy może także wskazywać na uprawnienia mieszkańców oraz ich organizacji w zakresie kierowania do rady wniosków o podejmowanie uchwał w przedmiocie niezastrzeżonym do właściwości innych organów i podmiotów. W opinii Wojewody powyższe regulacje nie nadawały jednak mieszkańcom gminy prawa do inicjatywy uchwałodawczej.
Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. Gmina K. Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się jego uchylenia jako niezgodnego z prawem. Gmina zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu, że zostało wydane z naruszeniem art. 18 ust. 1, art. 22 ust. 1 art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu Gmina wyjaśniła, że obowiązujące przepisy nie definiują pojęcia inicjatywy uchwałodawczej i nie precyzują kręgu podmiotów, którym przysługuje prawo wystąpienia z taką inicjatywą. W jej ocenie, w tej sytuacji, należało przez analogię zastosować regulacje dotyczące inicjatywy ustawodawczej zamieszczone w art. 118 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji. Gmina wyjaśniła, że w nauce prawa pod pojęciem inicjatywy ustawodawczej rozumie się prawo określonego w Konstytucji podmiotu do zgłoszenia projektu ustawy, z tym skutkiem, że powinien on stać się przedmiotem prac Sejmu (por. komentarz do art. 118 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Zakamycze, 2002, wyd. IV). Skorzystanie przez uprawniony podmiot z prawa inicjatywy ustawodawczej wywołuje - zdaniem Gminy - wyłącznie ten skutek, że projekt wnioskodawcy zostanie rozpatrzony przez Sejm, co nie oznacza, by ten był związany jego treścią. Według Gminy przyznanie prawa inicjatywy uchwałodawczej nie tylko organom gminy, ale także większej grupie mieszkańców gminy, nie naruszało obowiązującego prawa, w szczególności zaś art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego, z zastrzeżeniem art. 12 tej ustawy, organem stanowiącym w gminie jest rada gminy. Zgodnie z art. 23 ust. 1 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym obowiązkiem radnych jest bowiem przyjmowanie postulatów zgłaszanych przez mieszkańców gminy i przedstawianie ich organom gminy do rozpatrzenia. Postulaty takie mogą przybierać różną formę, w tym także wniosków o podjęcie uchwały.