Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]
Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosku K. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] października 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję własną z dnia [...] lutego 2014 r. o odmowie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej Nr [...], na odcinku ul. [...] w [...] od km 23+567 do km 24+850, w części dotyczącej zatwierdzenia podziału działki nr ew. [...], obręb [...], i jednocześnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. w części zatwierdzającej podział działki nr [...].
W uzasadnieniu decyzji podano, iż Wojewoda [...] na wniosek z dnia [...] kwietnia 2007 r. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. ustalił lokalizację inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej Nr [...] na odcinku ul. [...] w [...], od km 23+567 do km 24+850. W dniu [...] marca 2012 r. do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wpłynął wniosek K. K. z dnia [...] października 2011 r., sprecyzowany w piśmie z dnia [..] marca 2012 r., o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji Wojewody [...], którą dokonano podziału działki nr ew. [...] . obręb 1 Miasto [...], na działkę nr ew. [...] oraz działkę nr ew. [...], która została przeznaczona pod drogę. W wyniku tego dokonanego podziału działka nr ew. [...] utraciła dostęp do drogi publicznej, zaś działania skarżącego zmierzające do wybudowania zjazdu z drogi Nr [...] na działkę nr ew. [...] spotkały się z odmową ze strony Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...]. Podział działki nr ew. [...] obręb 1 Miasto [...], zdaniem strony, został dokonany z rażącym naruszeniem zasady wynikającej z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zgodnie z którą podział nieruchomości nie jest dopuszczalny jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają zapewnionego dostępu do drogi publicznej. Działce nr ew. [...] nie zapewniono dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną ani służebność gruntową. Organ odwoławczy stwierdził, że zachodzą przesłanki przemawiające za uchyleniem decyzji Minstra wydanej w pierwszej instancji i orzeczeniem o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]. Minister orzekając w pierwszej instancji popełnił błąd polegający na zastosowaniu rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w przepisach k.p.a., bowiem wydał decyzję "odmawiającą stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa". Organ może podjąć rozstrzygnięcie przewidziane jedynie w istniejących przepisach, zatem decyzję stwierdzającą nieważność, odmawiającą stwierdzenia nieważności albo stwierdzającą wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, czy też decyzję o umorzeniu postępowania (por. Komentarz do art. 158 k.p.a., M. Jaśkowska, LEX). W rozpatrywanej sprawie organ I instancji w następstwie wszczęcia postępowania nieważnościowego wydał decyzję mocą której odmówił stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a. organ administracji ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli nie można uchylić decyzji z uwagi na wystąpienie przesłanek uniemożliwiających eliminację decyzji zawierającej wadę skutkującą uruchomienie tego trybu weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej. Zatem wskazany przepis nie przewiduje wydania przez organ administracji takiego rozstrzygnięcia, jakie podjęte zostało w rozpatrywanej sprawie przez Ministra. W przypadku wystąpienia takiej sytuacji, jaka zaistniała w rozpatrywanej sprawie, organ administracji winien odmówić stwierdzenia nieważności decyzji, której weryfikacji domagała się strona tego postępowania. Przeprowadzona analiza stanu faktycznego oraz normatywnego w sprawie pozwala uznać, że zaskarżona decyzja, oprócz oczywiście błędnej sentencji, została wydana z zachowaniem wskazanych wyżej reguł, jako że w uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia Minister wyczerpująco ustosunkował się do zarzutów skarżącego, mających świadczyć o kwalifikowanej wadliwości decyzji, wykazując, iż nie jest ona obarczona żadną z wad, o których mowa w art 156 § 1 k.p.a. Rozpatrzenie przedmiotowej sprawy sprowadzało się do ustalenia, czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] wskazane we wniosku K. K., któremu to obowiązkowi organ I instancji uczynił zadość. Zasadnie w zaskarżonym rozstrzygnięciu uznano, że decyzja Wojewody [...], w części wskazanej przez wnioskodawcę, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Bezzasadna jest podnoszona przez K. K. argumentacja, zgodnie z którą o wadliwości decyzji Wojewody [...] świadczy brak wybudowania zjazdu do należącej do niego nieruchomości. Minister wskazał, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, z późn. zm.), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 ww. przepisu. Zastrzeżenie powyższe dotyczy sytuacji, w której w przypadku budowy lub przebudowy drogi to zarządca drogi obowiązany jest do budowy lub przebudowy zjazdów. Jednakże obowiązek ten występuje tylko w odniesieniu do zjazdów istniejących (w sensie prawnym, a więc legalnych), co oznacza, iż musiały one być formalnie ustanowione przed rozpoczęciem budowy lub przebudowy drogi. Natomiast, gdy koniecznym jest utworzenie nowego zjazdu, zezwolenie na jego usytuowanie wydaje właściwy zarządca drogi. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustalono, że należąca do skarżącego działka o nr ew. [...] nie posiadała - ustanowionego w zgodzie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa - dostępu do drogi publicznej. Powyższe potwierdzają wyjaśnienia inwestora udzielone w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], z których wynika, że działka Skarżącego o nr ew. [...], nie przylegała bezpośrednio do drogi krajowej nr [...]. Pomiędzy ww. działką a drogą krajową nr [...] znajdowała się działka o nr ew. [...] stanowiąca własność Skarbu Państwa, która nie została oddana Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad w trwały zarząd przez wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, tym samym przedmiotowa działka nie posiadała bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Ponadto z pisma inwestora z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...], wynika, iż przed rozpoczęciem realizacji inwestycji w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] istniał nieformalny przejazd przez pas zieleni i chodnik do ww. działki. Na wysokości tego "przejazdu" krawężnik przy jezdni drogi krajowej nr [...] nie był obniżony, natomiast pas zieleni i chodnik zostały zniszczone. Ponadto inwestor wskazał, iż po zakończeniu przedmiotowej inwestycji działka o nr ew. [...], powstała z podziału działki nr [...], nie ma dostępu do drogi publicznej, tj. działka nie przylega do pasa drogowego drogi krajowej nr [...] i nie istnieje możliwość urządzenia zjazdu z tej działki na ww. drogę krajową. Inwestor wyjaśnił również, iż Burmistrz [...] zadeklarował wykonanie dróg gminnych, których zadaniem będzie obsługa komunikacyjna posesji przyległych do Al. [...], jednakże zobowiązanie to nie zostało wykonane. Ustalenia dotyczące braku istnienia legalnego zjazdu potwierdza sam skarżący, który w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. wskazał, iż pismem z dnia [...] marca 2011 r. wystąpił do GDDKiA Oddział w [...] z wnioskiem o zapewnieniu mu dojazdu do działki, zaś pismem z dnia [...] marca 2011 r. został poinformowany o tym, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zawarł porozumienie z Burmistrzem [...], zgodnie z którym Burmistrz [...] zapewni własnym staraniem i na własny koszt pełną obsługę komunikacyjną terenów przyległych do przebudowywanej drogi krajowej nr [...] na odcinku ul. [...] w [...]. Z powyższego w sposób jednoznaczny wynika, iż K. K. miał świadomość, iż kwestia dostępu działki nr ew. [...] do drogi publicznej nie była uregulowana i w tym celu podejmował różnego rodzaju działania. Organ stwierdził, iż w konsekwencji nie można przyjąć, że w tym stanie faktycznym i prawnym K. K. mógł skutecznie żądać, aby do jego nieruchomości wybudowano na koszt inwestora, z publicznych środków, zjazd z projektowanej drogi, skoro skarżący nie posiadał takiego zjazdu przed rozpoczęciem realizacji przedmiotowej inwestycji.