Teza: 1. Brak w art. 37b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz.
293; dalej: „u.p.z.p.”) przepisu przewidującego, w razie wprowadzenia istotnych zmian do projektu uchwały, o której mowa art. 37a ust. 1 u.p.z.p., obowiązku ponowienia w niezbędnym zakresie czynności, o których mowa w art. 37b ust.
1 u.p.z.p., nie oznacza, że obowiązek ponowienia takich czynności nie może wystąpić.
2. W uchwale w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń dopuszczalne jest określenie zarówno ilości szyldów (art. 37a ust. 2 u.p.z.p.), jaki i ilości tablic reklamowych i urządzeń reklamowych nie będących szyldami (art. 37a ust.1 u.p.z.p.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r., [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń oddala skargę.
I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda" lub "organ nadzoru") z [...] lutego 2020 r., [...] (dalej również: "Rozstrzygnięcie nadzorcze" lub "Akt nadzoru"). Rozstrzygnięciem tym Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] (dalej: "Rada") z [...] stycznia 2020 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń (dalej: "Uchwała" lub "Uchwała krajobrazowa" lub "Uchwała reklamowa").
II. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w następującym stanie sprawy.
II.1. Rada Miasta [...] w dniu [...] stycznia 2020 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. W uchwale wskazano, że podstawę prawną do jej podjęcia stanowi przepis art. 37a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej: "u.p.z.p."). W uchwale tej Rada ustaliła się zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] stycznia 2020 r. pod poz. [...]. Dokument ten, wraz załącznikami tekstowymi i graficznymi liczy 303 strony.
II.2. Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] lutego 2020 r., [...] Wojewoda stwierdził nieważność uchwały krajobrazowej (akt nadzoru został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] lutego 2020 r. pod poz. [...]). Wojewoda uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że sposób podjęcia uchwały w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń określony został w sposób szczegółowy w art. 37b u.p.z.p. Zgodnie z nim, po podjęciu uchwały rady miasta o przygotowaniu projektu uchwały krajobrazowej prezydent miasta niezwłocznie: podaje do publicznej wiadomości informację o podjęciu przez radę miasta uchwały o przygotowaniu projektu uchwały krajobrazowej; sporządza projekt uchwały krajobrazowej; zasięga opinii: regionalnego dyrektora ochrony środowiska, właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej oraz marszałka województwa o projekcie ww. uchwały; uzgadnia projekt uchwały z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu; ogłasza w prasie lokalnej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie o wyłożeniu projektu uchwały krajobrazowej do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed terminem wyłożenia i wykłada ten projekt do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni; w czasie wyłożenia i przez okres 14 dni po zakończeniu okresu wyłożenia zbiera uwagi do tego projektu; rozpatruje zgłoszone uwagi i sporządza listę nieuwzględnionych uwag. Nadto Wojewoda podniósł, że po wykonaniu ww. czynności, stosownie do dyspozycji art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 37b ust. 6 u.p.z.p. rada miasta w formie uchwały, ustala zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag nieuwzględnionych przez prezydenta miasta. Wojewoda dodał także, że procedura dotycząca sporządzania i podejmowania uchwały krajobrazowej jest zbieżna pod wieloma względami procedurę związaną ze sporządzaniem innych aktów planistycznych, unormowanych w ramach tej samej ustawy. Również w tym przypadku występują uzgodnienia, opinie, a także konsultacje społeczne. W odniesieniu do tych ostatnich zauważalna jest ich zbieżność dotycząca sposobu dokonywania obwieszczeń i ogłoszeń, terminów dotyczących wyłożenia oraz sposobu rozpatrzenia uwag, z procedurą określoną w art. 11 u.p.z.p. odnoszącą się do trybu sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz procedurą tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określoną szczegółowo w art. 17 u.p.z.p. W kontekście niniejszej sprawy Wojewoda zwrócił uwagę, że po przedłożeniu w dniu 23 stycznia 2020 r. przez organ wykonawczy miasta uchwały krajobrazowej Rady z [...] stycznia 2020 r., pismem z [...] stycznia 2020 r., [...] Wojewoda wezwał Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent") do przekazania dowodów na przeprowadzenie wszystkich czynności określonych w art. 37b u.p.z.p. Prezydent pismem z 29 stycznia 2020 r., [...] przekazał dokumentację z przebiegu prac nad projektem uchwały krajobrazowej. W wyniku wstępnej analizy przekazanych dokumentów Wojewoda stwierdził m.in., iż w odniesieniu do projektu uchwały krajobrazowej podlegającej uzgodnieniom z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...] (dalej: "[...]WKZ" lub "Konserwator Zabytków"), a także podlegającej, w dniach od 26 października do 19 listopada 2018 r., wyłożeniu do publicznego wglądu, dokonano szeregu zmian w tym także merytorycznych odnoszących się do samych zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń a także ich gabarytów, wpływających wprost na uprawnienia i obowiązki podmiotów zainteresowanych ustaleniami uchwały krajobrazowej, w tym przedsiębiorców, właścicieli nieruchomości, a także mieszańców [...]. Biorąc powyższe pod uwagę, pismem z 6 lutego 2020 r., [...], Wojewoda zwrócił się z wnioskiem do Prezydenta o szczegółowe ustosunkowanie się do każdej dokonanej zmiany w treści uchwały, w tym także w odniesieniu do wprowadzenia nowych regulacji, zmian w stosunku do proponowanych regulacji, a także wszelkich dopisków wraz ze wskazaniem i przywołaniem konkretnej uwagi, z której dana zmiana treści uchwały wynika, wnioskując jednocześnie o ustosunkowanie się co do kwestii wprowadzonych zmian, w kontekście konieczności ponownego wyłożenia projektu uchwały do publicznego wglądu oraz konieczności ponowienia uzgodnień. Pismem z 13 lutego 2020 r., [...] Prezydent przekazał szczegółową informację o dokonanych zmianach w treści uchwały przedstawioną w formie wykazu tabelarycznego na 37 stronach formatu A-3, jednocześnie wskazując, "że katalog czynności związanych z procedurą sporządzania projektu uchwały reklamowej określony w art. 37b u.p.z.p. jest autonomicznym uregulowaniem, innym niż procedura sporządzania studium (art. 11 u.p.z.p.) czy też procedura sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 17 u.p.z.p.). Nie jest zatem uzasadnione odwoływanie się do tych procedur w drodze analogii. Biorąc pod uwagę kompleksowy charakter unormowań proceduralnych zawartych w ww. przepisie, należy uznać, że brakuje przesłanek ustawowych do zastosowania ponowienia procedury, tj. ponowienia uzgodnień, opinii i wyłożenia projektu uchwały reklamowej do publicznego wglądu po rozpatrzeniu uwag zgłoszonych w trakcie procedowania.". W świetle powyższego, Wojewoda podniósł, że nie można zgodzić się z argumentem Rady, że wprowadzenie do uchwały krajobrazowej zmian w wyniku rozpatrzenia uwag, w tym także zmian o stricte merytorycznym charakterze, a także zmian doprecyzowujących i zwiększających czytelność ustaleń uchwały nie wymagało ponowienia czynności proceduralnych. Według Wojewody należy zwrócić uwagę, że przepisy uchwały w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń posługują się językiem specjalistycznym, w skład którego wchodzą liczne pojęcia techniczne, które mogą być niezrozumiałe dla adresatów tejże uchwały. Nakłada to na organ miasta obowiązek zachowania szczególnej staranności w zapewnieniu możliwości zapoznania się z tak licznymi zmianami, nawet jeżeli w jego ocenie mają one charakter doprecyzowujący, czy też wynikający z uwzględnienia części uwag. Pozytywne rozpatrzenie części uwag wpływa bowiem wprost na uprawnienia i obowiązki osób trzecich, a które w toku wyłożenia projektu uchwały do publicznego wglądu zostały zapoznane z innymi rozwiązaniami przestrzennymi. Wbrew twierdzeniom organu wykonawczego miasta Wojewoda zwrócił uwagę, że istotne znaczenie ma przy tym charakter złożonych i uwzględnionych ostatecznie uwag. Jeżeli bowiem wprowadzone zmiany, nie mają charakteru indywidualnego, a ogólny wywołują konflikt interesów różnych grup właścicieli, podmiotów gospodarczych, a także zwykłych mieszkańców, będących odbiorcami owej wspólnej przestrzeni, do której odnoszą się ustalenia uchwały krajobrazowej. W takim przypadku powtórzenie w niezbędnym zakresie czynności proceduralnych uznać należy za konieczne. Zdaniem Wojewody, brak ponownego wyłożenia projektu uchwały do publicznego wglądu, ogranicza w takim przypadku, w poważnym stopniu zasadę partycypacji publicznej w ważnych dla społeczności lokalnej sprawach związanych z ochroną krajobrazu. Zasada partycypacji publicznej powinna stwarzać gwarancję rzeczywistej, a nie tylko pozornej możliwości wpływania na rozwiązania przyjęte w uchwale krajobrazowej. Jednostka dzięki zasadzie partycypacji publicznej ma pełne prawo uczestniczenia w działaniach organów miasta wykonujących określone funkcje w zakresie uchwalenia aktu prawa miejscowego, jaką jest uchwała krajobrazowa. Tak rozumiana partycypacja publiczna oznacza zespół praw jednostki w stosunku do celów i działań grupowych, a jednocześnie jest rodzajem aktywności społecznej w powiązaniu z działaniami innych osób zainteresowanych ustaleniami uchwały krajobrazowej. Zasada partycypacji publicznej jest wieloetapowym postępowaniem, w czasie którego przedstawiciele społeczności lokalnej nabywają uprawnienia związane z wpływaniem na decyzje władz samorządowych, których działania w sposób bezpośredni lub pośredni decydują o interesach tejże społeczności, a także podmiotów gospodarczych działających w danej przestrzeni. Zasada ta stwarza gwarancje prawnej możliwości uczestniczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest uchwała krajobrazowa. Organ nadzoru wskazał, przy tym, iż procedura ta w części dotyczącej uzgodnień oraz konsultacji społecznych a także sposobu rozstrzygania uwag jest de facto tożsama z procedurą trybu sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Również w przypadku studium ustawodawca literalnie nie wprowadził obowiązku ani nawet możliwości ponawiania procedury uzgodnień, bądź też ponownego wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu w wyniku uwzględnienia złożonych uwag. Jednakże, w ocenie Wojewody, biorąc pod uwagę wykładnię systemową oraz funkcjonalną sam fakt konieczności dokonania uzgodnienia projektu uchwały nie może być uznawany jedynie w kategoriach czynności technicznej do obligatoryjnego przeprowadzenia, bowiem godzi to w cel dokonania uzgodnienia a więc akceptacji wszystkich rozwiązań zawartych w uchwale. Takie stanowisko prowadziłoby do rozumowania, iż istotne znaczenie ma jedynie fakt dokonania samego uzgodnienia, po którym można by było w sposób arbitralny zmienić projekt uchwały, bez zaznajomienia z nowymi rozwiązaniami przestrzennymi właściwych do uzgodnienia organów. Taka wykładania przepisów wskazywałaby na fikcyjność uzgodnień. W ocenie organu nadzoru w analogiczny sposób należy potraktować fakt wyłożenia projektu uchwały krajobrazowej do publicznego wglądu. Ratio legis samej instytucji wyłożenia projektu uchwały do publicznego wglądu związane jest z zapewnieniem społeczeństwu, podmiotom gospodarczym oraz wszystkim zainteresowanym faktycznych a nie fikcyjnych rozwiązań przestrzennych pełnego zakresu regulacji odnoszących się do zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Wojewoda powołując się na obiektywne przesłanki wykładni systemowej oraz funkcjonalnej wskazał, iż prowadzą one do odmiennych wniosków od zastosowanej przez organy miasta wykładni, która sprowadza fakt partycypacji instytucjonalnej - w ramach procesu dokonywania uzgodnień - oraz partycypacji społecznej - w ramach upublicznienia oraz możliwości wypowiedzenia się w formie złożonych uwag, jedynie do mechanicznego dokonania czynności proceduralnych, które zostały dokonane w odniesieniu do rozwiązań innych aniżeli faktycznie (ostatecznie) przyjęte. Według Wojewody biorąc pod uwagę systematykę przepisów u.p.z.p. i zawartych w nich tożsamych co do trybu, jak i formy, regulacji w zakresie procesu sporządzania uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak i uchwały krajobrazowej, zachowuje swoją aktualność stanowisko judykatury w przedmiocie procesu tworzenia studium, tym bardziej, iż na tym etapie dokonywania oceny prawnej podjętej uchwały, brak jest ostatecznego stanowiska sądownictwa administracyjnego odnośnie procesu tworzenia uchwały krajobrazowej. Wojewoda zwrócił także uwagę, że Prezydent sam, niejako intuicyjnie, wyczuwa zbieżność procedury sporządzania uchwały krajobrazowej określonej w art. 37b u.p.z.p., z procedurą tworzenia studium określoną w ramach art. 11 u.p.z.p. albowiem wbrew wymogom formalnym zawartym w art. 37b ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w trakcie wyłożenia projektu uchwały krajobrazowej, tj. w dniu 6 listopada 2018 r., organizuje dyskusję publiczną, na zasadzie analogii z dyskusją, o której mowa w art. 11 pkt 7 oraz art. 17 pkt 9 u.p.z.p. Organ nadzoru, zwrócił uwagę, że z udostępnionej dokumentacji prac planistycznych wynika również, iż Prezydent pismem z 10 września 2018 r., [...] przed rozpoczęciem procedur wyłożenia projektu uchwały krajobrazowej do publicznego wglądu, wystąpił o ponowne uzgodnienie projektu ww. uchwały do [...]WKZ. Jednocześnie po wyłożeniu projektu uchwały krajobrazowej i dokonaniu szeregu zmian w tym także o charakterze merytorycznym, nie dokonano żadnych ponownych uzgodnień, jak i nie dokonano ponownego wyłożenia projektu uchwały do publicznego wglądu. Wojewoda podniósł również, że po wprowadzeniu licznych zmian, nie dokonując jakiegokolwiek ponowienia czynności proceduralnych, zmieniony, w sposób istotny, projekt uchwały krajobrazowej, został przedłożony Radzie do uchwalenia, a następnie przyjęty przez Radę. Wojewoda podniósł także, że jak wynika ze stanowiska Prezydenta, część poprawek do projektu uchwały została wprowadzona w czasie posiedzenia Rady w trakcie sesji. Na marginesie organ nadzoru zauważył, iż dokonane zmiany dotyczą również załączników do uchwały dotyczące opisu granic oraz samego załącznika graficznego. Fakt ten został potwierdzony przez Prezydenta w piśmie z 13 lutego 2020 r. Wojewoda zwrócił uwagę, że wprowadzone przez Radę zmiany uwzględniają jedynie zmiany o najistotniejszym charakterze, które zadecydowały o ostatecznym kształcie praw i obowiązków właścicieli i użytkowników nieruchomości, a także przedsiębiorców, których profil prowadzonej działalności ma związek z regulacjami uchwały krajobrazowej. W ocenie organu nadzoru wprowadzone modyfikacje do projektu uchwały krajobrazowej nie mają zatem charakteru jednostkowego i wywierają one istotny wpływ na sytuację prawną zarówno właścicieli i użytkowników nieruchomości usytuowanych na terenie [...], a także podmiotów gospodarczych działających na tym rynku. Wojewoda powołał się również na pismo [...]WKZ z 20 lutego 2020 r., [...], w którym to ww. organ stwierdził, iż w treści Uchwały wprowadzono znaczne i istotne zmiany w stosunku do uzgodnionej wersji z dnia [...] września 2018 r. Zmiany polegają na przekonstruowaniu zapisów tekstu uchwały oraz na usunięciu uzgodnionych z [...]WKZ fragmentów jej tekstu lub dodaniu w jej treści nieuzgodnionych z [...]WKZ, całkiem nowych zapisów. Zakres zmian jest na tyle duży, że treść uchwały powinna bezwzględnie, przed jej uchwaleniem przez Radę, uzyskać ponowną akceptację [...]WKZ. Tak istotne zmiany, a w szczególności usunięcie części ustaleń dotyczących ochrony konserwatorskiej i znaczne przekonstruowanie tekstu, zdaniem Wojewody mają istotny wpływ na implementację uchwały i mogą spowodować negatywne skutki dla zabytków i ich otoczenia. W ocenie organu nadzoru, powyższe stanowisko przesądza, iż przyjęte, przez Radę, w uchwale krajobrazowej rozwiązania nie byłyby przedmiotem pozytywnego - w rozumieniu akceptującego - uzgodnienia ze strony [...]WKZ, a to przesądza o istotnym naruszeniu trybu sporządzania uchwały krajobrazowej art. 37b ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. Organ nadzoru powołał się również na pismo Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: "Prezes UOKiK") z [...] lutego 2020 r., [...], w którym to poinformował, iż po zapoznaniu się z treścią uchwały krajobrazowej Rady oraz rozpoznaniu możliwych skutków tejże regulacji na rynku reklamy zewnętrznej w [...], postanowił wszcząć w dniu [...] lutego 2020 r. postępowanie wyjaśniające. Postępowanie to ma na celu zbadanie rynku reklamy zewnętrznej w [...] oraz wpływu lokalnych regulacji prawnych na stan konkurencji na tym rynku. Przedmiotem analizy jest sytuacja faktyczna na rynku, która zaistniała po wejściu w życie uchwały. Prezes UOKiK zwrócił szczególną uwagę na kwestię wiat przystankowych, których regulację zawarto w ramach ustaleń § 10 pkt 1 uchwały w brzmieniu: "Dopuszcza się sytuowanie na budowlach, urządzeniach budowlanych i technicznych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych niebędących szyldami, z uwzględnieniem postanowień § 8, wyłącznie: 1) na wiatach przystankowych publicznego transportu zbiorowego: do trzech nośników reklamowych formatu małego". Wojewoda podniósł również, że definicja nośnika reklamowego formatu małego, o której mowa w § 2 pkt 12 uchwały, została w sposób diametralny zmieniona w stosunku do projektu uchwały w wersji podlegającej wyłożeniu do publicznego wglądu, zgodnie z wcześniej zamieszczonym wykazem tabelarycznym, przy czym zmiany te dotyczyły tak istotnych elementów, jak zmiana w zakresie warunków korzystania z powierzchni ekspozycyjnych w odniesieniu do określenia jej wymiarów (zmiana z "2 m i 1,40 m," na "1,75-1,80 m i 1,15-1,20 m,"), a także w zakresie wprowadzenia nowych regulacji w zakresie powierzchni ekspozycyjnych, do których doszło poprzez dodanie zapisu "a dla wyświetlaczy także odpowiednio 1,64-1,75 m i 0,92-1,15 m". Wojewoda zwrócił uwagę, że ta ostatnia zmiana została dodana przez Radę, co wynika m.in. wprost z porównania projektu uchwały przekazanej radzie do uchwalenia (druk nr [...], projekt z [...] grudnia 2019 r.) a ostatecznie uchwaloną wersją uchwały. Ponadto dokonano zmiany w określeniu parametru głębokości nośnika poprzez jego zwiększenie z 25 do 40 cm oraz zrezygnowano z określenia maksymalnej powierzchni ekspozycyjnej określonej, w trakcie wyłożenia projektu uchwały krajobrazowej do publicznego wglądu, na 2,5 m2. W tej sytuacji organ nadzoru wskazał, iż w związku z brakiem ponowienia czynności uzgodnienia z [...]WKZ oraz w związku z brakiem ponownego wyłożenia projektu uchwały krajobrazowej do publicznego wglądu, w kontekście wprowadzonych licznych i istotnych merytorycznie zmian pozbawiono tym samym właścicieli nieruchomości, mieszkańców oraz innych zainteresowanych podmiotów, w tym podmiotów gospodarczych działających na terenie Miasta [...] możliwości wypowiedzenia się na temat planowanych rozwiązań przestrzennych. Zdaniem organu nadzoru, jeżeli zmiany, które wprowadzono do projektu uchwały krajobrazowej, niezależnie od tego, czy organ sporządzający i uchwalający zrobił to na skutek uwag, czy samodzielnie, dotyczą zmiany zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych, w tym szyldów, to konieczne było ponowne uzgodnienie z właściwym konserwatorem zabytków, w celu zapewnienia prawidłowej ochrony w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu na terenie Miasta [...], a także ponowne wyłożenie tak zmienionego projektu uchwały, po to aby osoby (fizyczne i prawne), których to dotyczy mogły przedstawić swoje racje, co do takiego sposobu regulacji. Postępując w inny sposób naruszono w sposób istotny tryb podejmowania uchwały określony w art. 37b ust. 2 pkt 4 i 8 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej: "u.s.g."). Nadto, organ nadzoru wskazał, iż poprzez brak ponownego uzgodnienia oraz wyłożenia do publicznego wglądu projektu uchwały po wprowadzeniu zmian, gwarancja udziału czynnika instytucjonalnego i społecznego, w najważniejszych dla całej społeczności sprawach, jakim są bezsprzeczne kwestie z zakresu regulacji zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, została znacznie ograniczona, czy wręcz uniemożliwiona. Gwarancję ochrony ładu przestrzennego z jednej strony, z drugiej zaś praw osób, których interesy mogą zostać naruszone przez podjęcie przedmiotowej uchwały, stanowi nie tylko ustawowo określony tryb postępowania. Gwarancją taką jest przede wszystkim rzeczywista, a nie pozorna możliwość wpływania na rozwiązania przyjęte w uchwale krajobrazowej. Zdaniem organu nadzoru, w przedmiotowej sprawie gwarantowany ustawowo tryb rozwiązywania konfliktów między interesami obywateli, przedsiębiorców i wspólnoty samorządowej nie spełnił swej roli. Wojewoda zwrócił także uwagę, że celem nowych regulacji zawartych w przedmiotowym przepisie było wprowadzenie do porządku prawnego rozwiązań, które powstrzymają degradację krajobrazu oraz zapewnią jego zachowanie, w szczególności poprzez wprowadzenie możliwości reglamentacji działalności polegającej na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, a także regulacji odnoszących się do obiektów małej architektury oraz ogrodzeń. Powyższe przepisy upoważniają radę miasta do ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. W odniesieniu do szyldów w uchwale takiej, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność. Powyższe oznacza, iż jedynie w przypadku tych tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych, które informują o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują, a więc jedynie w przypadku szyldów, ustawodawca dopuścił określenie ich liczby. Ponadto w odniesieniu do szyldów nie jest prawnie dopuszczalne określenie standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być one wykonane. Jednak, jak zwrócił uwagę Wojewoda Rada przy formułowaniu ustaleń dotyczących liczebności tablic i urządzeń reklamowych niebędących szyldami, o której mowa w art. 37a ust. 1 i 2 u.p.z.p. przekroczyła zakres delegacji ustawowej. Organ nadzoru podniósł również, że przekroczenie zakresu ustaleń zawartych w uchwale nastąpiło również z uwagi na zawarcie regulacji dotyczącej rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane szyldy. Wojewoda wskazał, że regulacje dotyczące rodzajów materiałów z jakich mogą być wykonane obiekty małej architektury, tablice i urządzenia reklamowe oraz ogrodzenia mogą przybrać formę zarówno nakazową - a więc pozytywnie określającą (ustalającą) rodzaje materiałów budowlanych, z których mają być one zbudowane, bądź też przybierać formę ograniczającą użycia poszczególnych rodzajów materiałów. W tym kontekście Wojewoda zwrócił uwagę, iż w ramach § 2 pkt 6 uchwały krajobrazowej zdefiniowano pojęcie formy ażurowej przez którą, na potrzeby uchwały krajobrazowej, należy rozumieć: "taką formę tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, w której składają się one z pozbawionych tła elementów, takich jak napis, symbol lub kompozycja graficzna, nie mają cech siatki ani tkaniny i nie są płaszczyzną perforowaną, a powierzchnia tych elementów, mierzona w rzucie pionowym, nie przekracza 60% powierzchni prostokąta opisanego na najbardziej oddalonych punktach tych elementów; powierzchnię takiego prostokąta przyjmuje się za powierzchnię ekspozycyjną tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego". Tymczasem, Wojewoda powołując się na encyklopedię PWN wskazał, że budowlane materiały należy rozumieć materiały stosowane zarówno do wykonania budowli, jak też do jej naprawy, remontu, modernizacji, przez wykorzystanie ich na stałe w obiekcie. Jednocześnie wskazał, że rozumienie pojęcia materiałów budowlanych jest więc bardzo szerokie. W świetle powyższego, organ nadzoru wskazał, że poszczególne ustalenia uchwały krajobrazowej w zakresie szyldów wprost odnoszą się do formy ażurowej, zdefiniowanej w ramach przywołanego powyżej § 2 pkt 6 uchwały, która ogranicza niektóre rodzaje materiałów budowlanych. Tym samym, w ocenie Wojewody w sposób nieuprawniony doszło do sformułowania ustaleń ograniczających stosowanie niektórych rodzajów materiałów budowlanych przy realizacji szyldów, co stanowi o istotnym naruszeniu art. 37a ust. 2 u.p.z.p. Powyższe naruszenie dotyczy również tych ustaleń odnoszących się do szyldów, które są muralami. Organ wskazał również, iż skoro na podstawie ustaleń § 4 pkt 5 lit. a uchwały krajobrazowej, w brzmieniu: "Określa się generalne zasady sytuowania szyldów: (...) 5) dopuszcza się bez ograniczeń, przy uwzględnieniu § 4 pkt 2, 3 i 4, sytuowanie szyldów: a) stanowiących wierną rekonstrukcję obiektu istniejącego przed 1 stycznia 1989 r., usytuowaną w oryginalnej lokalizacji, (...)", uchwała krajobrazowa dopuszcza realizację szyldów istniejących przed 1 stycznia 1989 r. stanowiących wierną rekonstrukcję, to użycie takiego sformułowania nakazuje wierne odtworzenie szyldu, w tym także w zakresie materiału z którego był on ówcześnie wykonany. Wojewoda zwrócił także uwagę, że przekroczenie granic upoważnienia ustawowego określonego szczegółowo w ramach art. 37a ust. 1 i 2 u.p.z.p. nastąpiło również w ramach ustaleń zawartych w § 4 pkt 4 lit. b uchwały krajobrazowej, regulujących generalne zasady sytuowania szyldów stanowiących informację o stopniu wykorzystania miejsc parkingowych; § 4 pkt 5 lit. b uchwały krajobrazowej, regulujących generalne zasady sytuowania szyldów stanowiących tablice urzędowe; § 7 ust. 2 pkt 9 uchwały krajobrazowej, regulujących zasady sytuowania szyldów wolnostojących stanowiących informację o nazwie osiedla; § 7 ust. 2 pkt 10 uchwały krajobrazowej, regulujących zasady sytuowania szyldów wolnostojących stanowiących informację o wjeździe na teren oraz § 8 pkt 2 lit. d uchwały krajobrazowej, regulujących zasady sytuowania tablic i urządzeń reklamowych niebędących szyldami stanowiących informację o inwestycjach prowadzonych ze środków publicznych. Organ nadzoru wskazał, że użyte w uchwale krajobrazowej określenia winny uwzględniać legalne definicje zawarte m.in. w art. 2 pkt 16a i pkt 16d u.p.z.p. Zgodnie z nimi: "Ilekroć w ustawie jest mowa o: (...) 16a) "reklamie" - należy przez to rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne; (...) 16d) "szyldzie" - należy przez to rozumieć tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe informującą o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują;". W ocenie Wojewody, jeśli zatem ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie do u.p.z.p. legalnej definicji reklamy oraz szyldu, jak również tablicy i urządzenia reklamowego (vide art. 2 pkt 16b i 16c), to według Wojewody obowiązkiem Rady było posługiwanie się tymi definicjami w ich ścisłym (literalnym) znaczeniu pojęciowym. Biorąc powyższe pod uwagę, przy dokonywaniu interpretacji poszczególnych ustaleń uchwały krajobrazowej, należy stosować treść normatywną w ustawowo nadanym im znaczeniu. Tym samym skoro reklama odnosi się do upowszechniania, bez względu na formę, informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne, zaś szyld odnosi się stricte do działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują, to za naruszające przywołane powyżej przepisy uznać należy wskazane powyżej regulacje: § 4 pkt 4 lit. b uchwały, albowiem informacja o stopniu wykorzystania miejsc parkingowych; § 7 ust. 2 pkt 9 uchwały, albowiem informacja o nazwie osiedla; § 7 ust. 2 pkt 10 uchwały, albowiem informacja o wjeździe na teren oraz § 8 pkt 2 lit. d uchwały, albowiem informacja o inwestycjach prowadzonych ze środków publicznych - nie wypełnia znaczenia pojęciowego zawartego w art. 2 pkt 16d, w związku z art. 37a ust. 2 u.p.z.p. nie stanowi bowiem informacji o prowadzonej działalności na nieruchomości. Organ nadzoru wskazał również, iż np. oznakowanie inwestycji prowadzonych ze środków publicznych, może być obligatoryjne i wynikać z innych przepisów. Z kolei ustalenia zawarte w § 4 pkt 5 lit. b uchwały krajobrazowej, regulujących generalne zasady sytuowania szyldów stanowiących tablice urzędowe, stanowi nie tylko wykroczenie poza zakres ustaleń uchwały krajobrazowej, ale również reguluje kwestie zawarte w aktach hierarchicznie wyższych. Wojewoda wskazał, że kwestię dotyczącą tablic urzędowych regulują w sposób szczegółowy oraz kompletny przepisy ustawy z 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1509), przy czym sposób i zasady ich sytuowania, a także wymiary określa m.in. art. 3 ww. ustawy oraz przepisy wykonawcze zawarte w ramach rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 1955 r. w sprawie tablic i pieczęci urzędowych (Dz. U. Nr 47, poz. 316, z późn. zm.). Organ nadzoru wskazuje także, iż w § 2 pkt 3 uchwały, zdefiniowano pojęcie elementu wyposażenia powtarzalnego, rozumianego jako "ławki, kosze na śmieci, donice na roślinność, słupki blokujące oraz ogrodzenia segmentowe stanowiące urządzenie bezpieczeństwa ruchu drogowego". Jak wskazał Wojewoda powyższe pojęcie zostało użyte przez lokalnego prawodawcę m.in. w ramach § 12 pkt 1 odnoszącego się obiektów małej architektury. Idąc dalej, Wojewoda wskazał, iż w tym kontekście pojęcie obiektu małej architektury zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i oznacza niewielkie obiekty, a w szczególności: kultu religijnego, posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku. Co prawda katalog obiektów tych nie jest katalogiem zamkniętym, z uwagi na zawarte w nim sformułowanie "w szczególności", jednakże cytowane powyżej wyliczenie, wskazuje jednoznaczny cel jakiemu ma służyć użytkowanie tego typu obiektów, czyli: kult religijny, elementy wchodzące w skład architektury ogrodowej oraz rekreację codzienną. Biorąc powyższe pod uwagę, organ nadzoru stwierdził, iż brak jest podstaw prawnych do regulacji, w ramach uchwały krajobrazowej, kwestii związanych z urządzeniami bezpieczeństwa ruchu drogowego, bowiem nie stanowią one obiektów małej architektury, w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Wojewoda zajął analogiczne stanowisko w kwestii tablic urzędowych, bowiem uznał, że kwestia określenia zasad i warunków sytuowania ogrodzeń segmentowych oraz pachołków blokujących, a także ich standardów została już uregulowana przez ustawodawcę, w ramach przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2311). W tej sytuacji, według organu nadzoru brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych zarówno do zaliczenia ogrodzeń segmentowych, jak i słupków blokujących do obiektów małej architektury, jak i formułowania jakichkolwiek regulacji w tym zakresie z uwagi na przepisy przywołanego powyżej rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach. Wojewoda zwrócił również uwagę, że doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego, o którym mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p. również w zakresie ustaleń dotyczących wyświetlaczy. Otóż w § 2 pkt 39 uchwały krajobrazowej zdefiniowano pojęcie wyświetlacza przez, który należy rozumieć "taki typ tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego, który eksponuje na ekranie, poza okresem pomiędzy godzinami 24 a 6, zmienne, ale zmieniające się bez przerw i nie częściej niż co 10 s nieruchome obrazy, przy czym w czasie pełnego nasłonecznienia maksymalna jasność ekranu, wyposażonego w urządzenie automatycznie dostosowujące jasność obrazu do jasności otoczenia, mierzona w odległości 1 m prostopadle do środka matrycy, nie może przekraczać 2500 cd/m2 , zaś po zmroku - 350 cd/m2, a ekran wykonany jest: a) w technologii ciekłokrystalicznej, przy czym dla powierzchni ekspozycyjnych nie większych niż 3 m2 wielkość piksela nie może przekraczać 2 mm lub b) z diod elektroluminescencyjnych technologii Surface Mounted Device (SMD), przy czym dla powierzchni ekspozycyjnych nie większych niż 3 m2 wielkość piksela nie może przekraczać 2 mm;". Wojewoda podniósł, że regulacje dotyczące wyświetlacza odnoszą się do nośnika reklamowego formatu. Istotne naruszenie zasad sporządzania uchwały reklamowej związane jest z przekroczeniem kompetencji do zawarcia regulacji zarówno odnośnie technologii, jak i pory wyświetlania, skoro bowiem przepis obliguje do określenia zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych, ich gabarytów, a także standardów jakościowych oraz materiałów, z których mają być one wykonane, to uchwała krajobrazowa nie może określać takich parametrów, jak czas (pora) wyświetlania, czy też odgórnie narzucać konkretne technologie do zastosowania. Należy przy tym zauważyć, iż narzucona technologia nie może być utożsamiana ze standardem jakościowym. Według Wojewody, skoro standardy to normy określające podstawowe wymagania stawiane czemuś, to standardy jakościowe należy pojmować jako normy określające podstawowe wymagania stawiane istotnym cechom jakości, a więc standardy w zakresie parametrów technicznych, właściwości estetycznych czy funkcjonalnych, nie zaś narzucanie konkretnej technologii. Ustalenie standardów jakościowych winno być zatem pojmowane jako przyjęcie przeciętnych typów, wzorców, rodzajów (gatunków), odpowiadających przeciętnym wymaganiom. Biorąc pod uwagę wszystkie ww. okoliczności, organ nadzoru uznał, iż w przedmiotowej sprawie doszło do podjęcia uchwały wprost naruszającej w sposób istotny tryb podjęcia uchwały, określony w art. 37b ust. 2 pkt 4 i 8 oraz ust. 6 u.p.z.p. poprzez brak ponowienia czynności związanych z ponownym uzgodnieniem z [...]WKZ, a także brakiem ponowienia czynności związanych z ponownym wyłożeniem projektu uchwały krajobrazowej do publicznego wglądu, w związku z wprowadzeniem licznych, a co ważniejsze istotnych zmian w projekcie uchwały; istotnym przy jest fakt, iż owe zmiany skutkowały radykalną zmianą sytuacji wielu podmiotów - zarówno właścicieli oraz użytków nieruchomości, podmiotów gospodarczych, a także innych adresatów uchwały, zaś nowe rozwiązania nie byłyby akceptowalne przez wskazanym powyżej organ uzgadniający. Nadto, Wojewoda podniósł, że naruszono w sposób istotny zasady sporządzania uchwały, określone w art. 37b ust. 1 i 2 u.p.z.p. w odniesieniu do opisanych szczegółowo w uzasadnieniu ustaleń, co oznacza wykroczenie poza zakres upoważnienia zawartego w ww. przepisach; powyższym działaniem naruszono również art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W rezultacie, organ nadzoru w kontekście liczby oraz charakteru naruszeń proceduralnych uznał za zasadne stwierdzenie nieważności uchwały w całości, w związku z istotnym naruszeniem prawa.