Właściwość Rady Miejskiej do nadania statutu gminnej jednostce organizacyjnej nie obejmuje możliwości udzielenia pełnomocnictwa dla kierownika takiej jednostki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant Aleksandra Rygielska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 11 października 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w S. P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nadania statutu Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w S.P. I. stwierdza nieważność § 14 ust. 4 i § 21 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Przedmiotem skargi wniesionej przez Wojewodę D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest uchwała Rady Miejskiej w S. P. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie nadania statutu Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w S. P., wydana z powołaniem się na przepisy art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity : Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z pózn. zm.) oraz art. 20 ust. 2 i art. 238 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych ( Dz. U. Nr 249, poz. 2104, z pózn. zm.). W skardze na powyższą uchwałę organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności § 14 ust. 4 i § 21 tej uchwały z tym uzasadnieniem , że § 14 ust. 4 uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 73 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zmianami) oraz art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaś § 21 uchwały w sposób istotny narusza art. 87 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał ,że uchwała w podstawie prawnej powołuje się na art. 238 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r., Nr 249, poz. 2104 ze zmianami), który upoważnia organ stanowiący gminy do nadania statutu gminnym jednostkom budżetowym w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Z kolei, jak wynika z art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych. Przepis ten zawiera upoważnienie do podejmowania przez radę gminy aktów normatywnych regulujących wewnętrzną strukturę oraz podział funkcji i zadań wewnątrz gminnych instytucji i urzędów. Statut miejskiego ośrodka pomocy społecznej nadany uchwałą rady gminy, w świetle art. 40 ust. 2 pkt. 2 ustawy o samorządzie gminnym, jest zatem aktem prawa miejscowego. Uchwała w § 14 stanowi:
"1. Kierownik Ośrodka kieruje jednoosobowo działalnością Ośrodka.
2. Do dokonywania czynności prawnych w imieniu Ośrodka uprawniony jest Kierownik Ośrodka w granicach udzielonego mu przez Burmistrza pełnomocnictwa.
3. Kierownik Ośrodka w granicach udzielonego pełnomocnictwa zaciąga zobowiązania do wysokości kwot określonych planem finansowym.
4. Udzielenie pełnomocnictwa wymaga formy pisemnej pod rygorem nieważności." Według Wojewody D. gminnym ośrodkiem pomocy społecznej czyli gminną jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej (np. jednostką budżetową) kieruje kierownik tejże jednostki, zatrudniany i zwalniany przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, co wynika z art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie zaś z art. 47 ust. 1 tejże ustawy "kierownicy jednostek organizacyjnych gminy nieposiadających osobowości prawnej działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta." Kierownik gminnej jednostki organizacyjnej może zatem działać tylko na podstawie i w granicach upoważnienia udzielonego mu przez wójta. W tych granicach może on reprezentować daną jednostkę (uchwała SN z 19.01.1993 III CZP 160/92, OSNC 1993/6/102). Natomiast przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie określają wymogów co do formy czynności prawnej - udzielenia przez wójta pełnomocnictwa dla kierownika gminnej jednostki organizacyjnej. Wobec tego organ nadzoru odwołał się do odpowiednich przepisów Kodeksu cywilnego, który w art. 73 § 1 przewiduje ,że jeżeli ustawa zastrzega dla czynności prawnej formę pisemną, czynność dokonana bez zachowania zastrzeżonej formy jest nieważna tylko wtedy, gdy ustawa przewiduje rygor nieważności. Wskazał także na przepis art. 99 § 2 Kc , według którego pełnomocnictwo ogólne powinno być pod rygorem nieważności udzielone na piśmie. Mając powyższe na uwadze Wojewoda wywiódł , że tylko akt prawny rangi ustawowej może zastrzegać formę pisemną pod rygorem nieważności dla danej czynności prawnej. Zważywszy ,że właściwe przepisy Kodeksu cywilnego formułują już zasadę co do rodzajów pełnomocnictwa i jego formy. Wobec tego za nieuzasadnioną uznał regulację § 14 ust. 4 uchwały jako zastrzeżoną dla aktu rangi ustawowej. Natomiast w odniesieniu do § 21 uchwały stanowiącego ,że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym statucie mają zastosowanie przepisy ustawy o pomocy społecznej, akty wykonawcze do niej oraz inne przepisy prawa , organ nadzoru wskazał na art. 87 Konstytucji RP określający źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Według którego są nimi : Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust. 2). A zatem przepisy rozdziału III Konstytucji wyraźnie wskazują hierarchię aktów prawnych. W świetle tych przepisów ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Oznacza to, że akty prawa miejscowego nie mogą być sprzeczne z postanowieniami ustawowymi. Za nieuzasadnione należy także uznać, zamieszczanie w aktach prawa miejscowego przepisów dotyczących spraw uregulowanych w sposób kompletny i wyczerpujący w drodze ustawy. Z art. 7 Konstytucji RP wynika ,że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. A zatem wszelkie działania podejmowane przez organy gminy muszą mieć swoją podstawę w przepisach prawa i być podejmowane tylko w jego granicach. Wobec tego zakres i cele działania oraz organizację gminnego ośrodka pomocy społecznej normują nie tylko akty wydane przez organ stanowiący gminy , lecz także akty prawne wyższego rzędu , a więc Konstytucja, ustawy i rozporządzenia. Bezprzedmiotowe są zatem postanowienia § 21 uchwały określające zakres stosowania przepisów prawa , gdyż akt prawa miejscowego nie może być podstawą obowiązywania i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu.