Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz, Sędziowie NSA Barbara Adamiak, Wojciech Chróścielewski (spr.), Protokolant Mariusz Bartosiak, po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2004 r. sygn. akt I SA 2369/03 w sprawie ze skargi Henryka S. na uchwałę (...) Rady Miasta S. z dnia 26 czerwca 2003 r. w przedmiocie zmiany uchwały (...) Rady Miasta S. z dnia 22 lutego 2001 r. w sprawie sprzedaży lokali mieszkalnych uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
OSK 1358/04
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2004 r. stwierdził nieważność zaskarżonej przez Henryka S. uchwały (...) Rady Miasta S. z dnia 26 czerwca 2003 r. w części nadającej nowe brzmienie par. 2 ust. 2 uchwały (...) z dnia 22 lutego 2001 r. Rady Miasta S. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Rada Miasta S. w dniu 22 lutego 2001 r. podjęła uchwałę (...) w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż lokali mieszkalnych oraz określenia zasad i trybu ich sprzedaży. Zgodnie z par. 2 ust. 1 nabywcom lokali udzielono bonifikaty w wysokości 70% ceny sprzedaży. Natomiast w par. 2 ust. 2 określono warunki ratalnej sprzedaży mieszkań komunalnych. Uchwałą (...) z dnia 26 czerwca 2003 r. Rada Miasta S. zmieniła wyżej wskazaną uchwałę. Zmiana polegała na tym, że w par. 2 ust. 2 wprowadzono jako zasadę, iż w przypadku nabywców lokali, którzy w umowie notarialnej sprzedaży lokalu zrzekną się roszczenia o zwrot wpłaconej kaucji, udziela się bonifikaty w wysokości 90% ceny sprzedaży.
Henryk S. wniósł dnia 24 października 2003 r. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, po uprzednim wezwaniu w dniu 19 września 2003 r. Rady Miasta S. do usunięcia naruszenia prawa. W skardze podniósł, że uchwała nie traktuje wszystkich nabywców lokali jednakowo, uzależnia bowiem wysokość bonifikaty przy zakupie lokalu od darowizny na rzecz gminy kaucji wpłacanych przez najemców przy otrzymywaniu lokalu mieszkalnego.
Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta S. stwierdził, że zaskarżona uchwała wprowadza jako zasadę bonifikatę w wysokości 70% ceny sprzedaży lokali. Jednakże w przypadku nabywców lokali, którzy w notarialnej umowie sprzedaży zrzekną się roszczenia o zwrot wpłaconej kaucji, wprowadza bonifikatę w wysokości 90% ceny sprzedaży. Regulacja ta pozwala uniknąć miastu procesów sądowych o zapłatę zwaloryzowanej kaucji i związanych z tym kosztów postępowania sądowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wcześniej wyroku stwierdził m. in, że przedmiotem zaskarżonej uchwały jest wyrażenie zgody przez Radę Miasta S. na zastosowanie bonifikaty przy sprzedaży bezprzetargowej lokali mieszkalnych na rzecz najemców. Zgodnie z art. 67 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ cenę nieruchomości ustala się na podstawie jej wartości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego. W przypadku zaś sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej cenę nieruchomości ustala się w wysokości nie niższej niż jej wartość. Przepis art. 68 ust. 1 pkt 7 tej samej ustawy określa, że właściwy organ może udzielić za zgodą rady gminy bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny. Rada Miasta S. skorzystała z powyższego przepisu i w uchwale (...) z dnia 26 czerwca 2003 r, w sprawie zmiany uchwały (...) Rady Miasta S. z dnia 22 lutego 2001 r. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż lokali mieszkalnych oraz określenia zasad i trybu ich sprzedaży, udzieliła zgody na zastosowanie bonifikaty w wysokości 70%. Kwestia ta nie budzi zastrzeżeń. Zastrzeżenia budzi natomiast uzależnienie udzielenia wyższej bonifikaty, a mianowicie 90% nabywcom lokali, którzy w umowie notarialnej sprzedaży lokalu zrzekną się roszczenia o zwrot wpłaconej kaucji. Wierzytelność najemcy obejmująca zwrot sumy pieniężnej wpłaconej wynajmującemu, w tym przypadku Gminie, jako tzw. kaucja mieszkaniowa stanowi wierzytelność pieniężną i to wierzytelność w sensie ścisłym /art. 358[1] par. 1 Kc/. Przepisy dotyczące wpłacania i zwrotu kaucji mieszkaniowej - art. 6 i 36 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego /Dz.U. 2001 nr 71 poz. 733 ze zm./ oraz art. 62 ustawy o najmie lokali nie upoważniają do obrony stanowiska, że przysługująca najemcy wierzytelność o zwrot kaucji stanowi inną wierzytelność niż wierzytelność pieniężna w znaczeniu ścisłym. Od chwili wpłacenia kaucji pieniężnej najemcę i wynajmującego łączy dodatkowy - obok stosunku najmu - stosunek zobowiązaniowy, z którego dla najemcy wynika wierzytelność pieniężna o zwrot przedmiotu kaucji, przy czym zakres tej wierzytelności pozostaje uzależniony od tego, czy istniały podstawy do dokonania potrącenia należności wynajmującego objętych porozumieniem kaucyjnym. Nie można w stosunku do wszystkich najemców zainteresowanych nabyciem zajmowanych przez siebie lokali stosować z racji zrzeczenia się kaucji, będącego w istocie darowizną na rzecz gminy, jednakowej zniżki - 20%, kiedy owa zniżka dotyczy różnych kwot. W uchwale z dnia 26 września 2002 r. /III CZP 58/02 - OSNC 2003 nr 09 poz. 117/ Sąd Najwyższy przesądził kwestię dopuszczalności waloryzacji kaucji wpłaconej przez najemcę przed dniem 12 listopada 1994 r. Jest to roszczenie cywilnoprawne, które w odniesieniu do każdego z najemców ma ściśle zindywidualizowaną wielkość. Sąd uznał, że nie można było ujednolicić wielkości roszczeń o waloryzację kaucji w wysokości 20%, dla wszystkich nabywców, co zastosowała Rada Miasta S. w skarżonej uchwale. W tej sytuacji przepis par. 2 ust. 2 skarżonej uchwały uznano za sprzeczny z prawem. Przepisy prawa nie dają możliwości zastosowania większej bonifikaty, w przypadku zrzeczenia się roszczeń z tytułu waloryzacji kaucji. Roszczeń o charakterze cywilnoprawnym przy braku odpowiedniej podstawy prawnej nie można regulować aktami prawa miejscowego.