Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędziowie sędzia WSA Ireneusz Dukiel, sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.), , Protokolant st. sekretarz sądowy Dorota Hurman, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi K. S. na Dyrektora Zarządu Cmentarzy Komunalnych we W. w przedmiocie wzorca umowy zawieranej przez Zarząd Cmentarzy Komunalnych we W. z przedsiębiorcami pogrzebowymi postanawia: odrzucić skargę.
W dniu 16 listopada 2016 r. K. S. (zwany dalej stroną lub skarżącym), powołując się na przepis art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), wniósł do tut. Sądu skargę na cyt.: "wzorzec umowy zawieranej przez Zarząd Cmentarzy Komunalnych z przedsiębiorcami pogrzebowymi".
Zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.), art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 439 Kodeksu cywilnego, polegające na wprowadzeniu obligatoryjnego zabezpieczenia gotówkowego bez podstawy prawnej, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zakwestionowanego "aktu" w części, albo stwierdzenie, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności.
Uzasadniając swe żądanie, skarżący wskazał, że Zarząd Cmentarzy Komunalnych we W. (zwany dalej Zarządem) ustanowił "wzorzec umowy" podpisywanej z każdym przedsiębiorcą pogrzebowym, na podstawie której to umowy może on świadczyć usługi pogrzebowe na terenie miejskich cmentarzy komunalnych. W celu zabezpieczenia należytego wykonania tej umowy Zarząd ustanowił obowiązek uiszczenia przez przedsiębiorcę kwoty 2.000 złotych, która może być wykorzystana na naprawienie szkody wyrządzonej w mieniu komunalnym lub mieniu osób trzecich (§ 22 tego wzorca).
Zdaniem skarżącego, żaden z aktów, w oparciu o które działa Dyrektor Zarządu, nie daje podstawy do żądania kaucji, czy też innego zabezpieczenia związanego z prowadzoną działalnością gospodarczą. W szczególności konieczność taka nie wynika z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej lub ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych.
Skarżący zauważył przy tym, że opisany dokument nie przybrał wprawdzie formy zarządzenia, bądź uchwały, co jednakże nie jest przeszkodą do zaskarżenia go do sądu administracyjnego. Kwalifikacja danego aktu zależy bowiem wyłącznie od jego treści, a nie od formy czy nazwy.
W dalszej części skargi, skarżący oceniając charakter kwestionowanego dokumentu - podkreślił, że nie stanowi on podstawy do zawarcia jednej umowy, lecz reguluje zasady współpracy ze wszystkimi podmiotami świadczącymi usługi pogrzebowe. Kwestionowane zapisy, składające się na "wzorzec umowy", mogą być - w ocenie skarżącego, kwalifikowane jako elementy regulaminu cmentarza, zezwolenia na prowadzenie działalności, opłaty za korzystanie z mienia komunalnego, czy w końcu umowy cywilnoprawnej.
Zdaniem skarżącego, skarżony dokument jest aktem jednostronnym, narzuconym przez Dyrektora Zarządu podmiotom ubiegającym się o świadczenie usług pogrzebowych na terenie miejskich cmentarzy komunalnych. Wydany on został w ramach działalności prowadzonej w sferze publicznej przez organ administracji samorządowej, gdyż administrowanie mieniem komunalnych, a także utrzymanie i zarządzanie cmentarzami komunalnymi należy do kompetencji właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast). W stanie faktycznym niniejszej sprawy, jednostką wykonującą zadania prezydenta miasta w tym zakresie jest Zarząd Cmentarzy Komunalnych, którym jednoosobowo kieruje Dyrektor.