Spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1222 ze zm.), posiada tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie NSA: Jolanta Rudnicka (sprawozdawca) Włodzimierz Ryms (współsprawozdawca) Maria Czapska - Górnikiewicz Zofia Flasińska Małgorzata Masternak - Kubiak Małgorzata Stahl Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej Bożeny Kiecol po rozpoznaniu w dniu 19 października 2015 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r., Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, zagadnienia prawnego przedstawionego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1288/14: "Czy wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r., Nr 119, poz. 1116 ze zm.), zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej?" podjął następującą uchwałę: Spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1222 ze zm.), posiada tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej.
Postanowieniem z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1288/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w toku rozpoznawania skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanowił, na podstawie art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zwanej P.p.s.a., przedstawić do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następujące zagadnienie prawne: "Czy wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.), zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej?".
W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy.
Starosta [...] po rozpoznaniu wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę instalacji ciepłej wody użytkowej i cyrkulacji w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, położonych w G. ul. [...], ul. [...]i ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż przy rozstrzyganiu sprawy uwzględniono pogląd wyrażony w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt III CZP 122/13, który dopuszcza podejmowanie przez zarząd spółdzielni mieszkaniowej samodzielnie czynności dotyczących części wspólnej nieruchomości w związku z czym spółdzielnia nie musi mieć zgody wszystkich właścicieli lokali.
Po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołań M. G. i T. D. decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ wskazał, iż inwestorem w przedmiotowej sprawie jest [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa (zwana dalej: Spółdzielnią), a zgodnie z treścią art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć przez tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowanych.
Zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia
13 listopada 2012 r., sygn. II OPS 2/12 wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1222 ze zm.), zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej. Organ przytoczył fragmenty uzasadnienia tej uchwały, w tym fragment w którym stwierdzono: "Jeżeli w konkretnej sytuacji realizacja danego zamierzenia budowlanego może być zakwalifikowana jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, to prawo spółdzielni mieszkaniowej do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, o którym mowa art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, powstaje pod warunkiem uzyskania uprzedniej zgody wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości, zgodnie z art. 199 K.c." Wojewoda [...] wskazał, iż Sąd Najwyższy w dniu 27 marca 2014 r. podjął uchwałę, sygn. akt III CZP 122/13, zgodnie z którą: "Spółdzielnia mieszkaniowa może samodzielnie dokonywać czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną (art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych). Sąd Najwyższy w uchwale tej stwierdził, że w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych został wyłączony reżim zarządzania przewidziany w ustawie o własności lokali, w konsekwencji czego wprowadzono reżim uregulowany w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych, nie zamieszczając przy tym odesłania do stosowania przepisów kodeksu cywilnego. Wojewoda, mając na względzie wyżej wskazane uchwały stwierdził, iż prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, nie jest "zarząd powierzony" w rozumieniu ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, lecz własność (współwłasność) i na takie prawo (o ile spółdzielni przysługuje) [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa powinna się powołać. Zgodnie z projektem budowlanym, przedmiotowa inwestycja w części przebiega przez część wspólną (tj. w ścianach budynku) a w części przez poszczególne lokale mieszkalne. Zatem w ocenie Wojewody organ I instancji ponownie przeprowadzając postępowanie powinien zbadać charakter własności poszczególnych lokali. W przypadku, gdy przedmiotowa inwestycja przechodzi przez lokal stanowiący odrębny przedmiot własności, inwestor powinien uzyskać zgodę właściciela na przeprowadzenie przedmiotowych prac, gdyż nie jest już to część wspólna budynku. W przedmiotowym postępowaniu bezsporny jest udział jako strony inwestora, czyli [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, która jednocześnie, w ramach "zarządu powierzonego" reprezentuje pozostałych członków Spółdzielni oraz właścicieli lokali, przede wszystkim w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej. W myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami oprócz inwestora są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ ustalił, iż M.G., E. G. i T. D. dysponują tytułami w postaci odrębnej własności lokali, jednakże ten fakt sam przez się nie uprawnia do uznania ich za stronę. Z projektu budowlanego wynika, iż przedmiotowa instalacja będzie przeprowadzana w częściach wspólnych budynku (ścianach) oraz przez poszczególne lokale. Projektowane inwestycje nie dotyczą zatem wyłącznie części wspólnych nieruchomości, ale także poszczególnych lokali. Istotny jest zatem zakres planowanych robót. Jeśli będzie dotyczył również lokali stanowiących przedmiot odrębnej własności tych osób, np. będzie wpływał na możliwość swobodnego korzystania z lokalu, czy będzie "wymuszał" zmiany związane z funkcjonowaniem lokalu, wymogami technicznymi albo będzie wymagał przebudowy czy innej ingerencji w substancję lokalu, to uzasadniony będzie przymiot strony w niniejszym postępowaniu.