W sprawie o zasiłek stały do wyrażenia przez powiatowy zespół do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności opinii, o której mowa w art. 27 ust. 2b ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./ ma zastosowanie przepis art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z powołanej ustawy o pomocy społecznej.
Naczelny Sąd Administracyjny przy udziale Wiesława Czerwińskiego, prokuratora Prokuratury Apelacyjnej delegowanego do Ministerstwa Sprawiedliwości w sprawie z odwołania Agnieszki B. od decyzji Kierownika Zespołu Pracy Socjalnej Nr VIII Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w E. w przedmiocie zasiłku stałego po rozpoznaniu (...) pytań prawnych pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E., zgłoszonych na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, o następującym brzmieniu:
1/ Czy do postępowania powiatowego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności, przy wydawaniu opinii, o której mowa w art. 27 ust. 2b ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. nr 64 poz. 414 ze zm./ mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego?
a w przypadku pozytywnej odpowiedzi na pierwsze z pytań, zwrócić się z pytaniem
2/ Czy opinia powiatowego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności powinna zostać wydana w formie przewidzianej przepisem art. 106 par. 4 kodeksu postępowania administracyjnego?
podjął następującą uchwałę
Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E., działając na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, po rozpatrzeniu wniosku składu orzekającego zawartego w postanowieniu z dnia 3 kwietnia 2000 r. podjął w dniu 28 kwietnia 2000 r. uchwałę (...) w sprawie wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniami prawnymi przedstawionymi w sentencji uchwały.
W uzasadnieniu uchwały przedstawiono stan faktyczny i przebieg postępowania administracyjnego. Agnieszka B. wniosła w dniu 6 lutego 2000 r. o przyznanie jej zasiłku stałego z tytułu opieki nad dwojgiem małoletnich dzieci: Elwirą i Damianem B. Organ I instancji, tj. Kierownik Zespołu Pracy Socjalnej w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w E., działający z upoważnienia Gminy E. ustalił, że dzieci wnioskodawczyni są uprawnione do zasiłku pielęgnacyjnego z uwagi na stan zdrowia, udokumentowany zaświadczeniami lekarskimi. Agnieszka B. nie pozostawała w zatrudnieniu i nie poszukiwała pracy, gdyż jak oświadczyła zachodzi konieczność opiekowania się dziećmi. Organ ustalił dochód rodziny w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku. Dochód ten wyniósł 1.518,77 zł i składał się z kwot dwóch zasiłków pielęgnacyjnych /łącznie: 231,34 zł./, dodatku mieszkaniowego w wysokości 267,86 zł, dwóch zasiłków rodzinnych w łącznej kwocie 60.60 zł oraz wynagrodzenia za pracę męża wnioskodawczyni w wysokości netto 948,97 zł. Kryterium dochodowe, określone w art. 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, dla rodziny składającej się z dwóch osób dorosłych i dwóch osób poniżej 15 roku życia wynosiło w chwili rozstrzygania o wnioskowanym świadczeniu 943 zł. Kryterium dochodowe dla celów zasiłku stałego /podwojone/ wynosiło kwotę 1.886 zł. Organ I instancji powziął wątpliwość co do konieczności sprawowania przez matkę stałej, bezpośredniej i osobistej opieki nad dziećmi. Wystąpił więc do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w E. o wydanie opinii w tym zakresie. Opinia działającego w imieniu tegoż zespołu lekarz medycyny Marka Sz. w odniesieniu do obojga dzieci była taka, że nie wymagają one stałej i bezpośredniej opieki matki. Powołując się na tą opinię organ pomocy społecznej odmówił przyznania wnioskodawczyni zasiłku stałego.
Od decyzji tej Agnieszka B. złożyła odwołanie. Nie zgodziła się ze stanowiskiem, iż stan zdrowia dzieci nie powoduje konieczności sprawowania stałej opieki nad dziećmi. Podniosła, że syn Damian jest chory na astmę oskrzelową, jest alergikiem i ma specjalną dietę. Córka Elwira jest pod stałą opieką poradni neurologicznej i reumatologicznej. W ciągu ostatniego roku córka trzykrotnie przebywała w szpitalu, oprócz stałego leczenia wymaga rehabilitacji.
Ponadto w uzasadnieniu uchwały Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. przedstawiło argumentację prawną wskazującą na potrzebę odpowiedzi na przedstawione pytania prawne.
Przepis art. 27 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./ określa przesłanki przyznania zasiłku stałego, które sprowadzają się do kilku okoliczności związanych z sytuacją zawodową, zdrowotną i socjalną osoby ubiegającej się o to świadczenie. Zasiłek stały przysługuje osobie zdolnej do pracy, która nie pozostaje jednak w zatrudnieniu z uwagi na potrzeby dziecka. Potrzebą taką jest konieczność opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji. Pojęcie stałej pielęgnacji ustawodawca sprowadził do takich czynności jak bezpośrednia, osobista pielęgnacja i systematyczne współdziałanie w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym. Konieczność sprawowania takiej opieki może dotyczyć tylko dziecka, które na podstawie odrębnych przepisów uprawnione jest do zasiłku pielęgnacyjnego. W razie wątpliwości do konieczności sprawowania opieki, organ pomocy społecznej występuje do powiatowego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności, o wydanie opinii w tym zakresie, stosownie do art. 27 ust. 2b ustawy o pomocy społecznej i art. 6 ust. 6a pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych /Dz.U. nr 123 poz. 776 ze zm./. Ostatni z tych przepisów nie przesądza o sposobie i trybie wydawania przez zespół opinii, odsyłając w tym zakresie w art. 6 ust. 9 tej samej ustawy do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej. Z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 6 ust. 9 Minister skorzystał w sposób ograniczony. W rozporządzeniu z dnia 21 stycznia 1999 r. W sprawie szczegółowych zasad orzekania o stopniu niepełnosprawności, trybu postępowania przy orzekaniu oraz zakresu, składu i sposobu działania zespołów orzekających, a także jednolitego wzoru legitymacji dokumentującej niepełnosprawność oraz organów uprawnionych do ich wystawienia /Dz.U. nr 9 poz. 82/ nie reguluje się trybu i sposobu postępowania zespołu przy wydawaniu opinii, nie określa się także składu i sposobu działania zespołów przy wydawaniu opinii. Standardy zawarte w wytycznych Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych, działającego na podstawie par. 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 stycznia 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad powoływania i odwoływania oraz sprawowania nadzoru nad zespołami orzekającymi o stopniu niepełnosprawności, zakresu ich działania, a także zakresu ich współdziałania z organami administracji rządowej i organami jednostek samorządu terytorialnego /Dz.U. nr 8 poz. 72/, nie mogą, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, kształtować prawa, a jedynie być instrumentem nadzoru nad jego przestrzeganiem. Wytyczne te określiły, w załączniku nr 4, wzór opinii, który posłużył lekarzowi medycyny działającemu jako Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w E. do wydania opinii w niniejszej sprawie. Według punktu II tych wytycznych opinię wydaje lekarz - członek powiatowego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności, wyznaczony przez przewodniczącego zespołu. W pkt II ppkt 7 wytycznych określono treść opinii. Wątpliwość Kolegium budzi to czy opinia zespołu, o której mowa w art. 6 ust. 6a pkt 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych może być sprowadzona jedynie do oceny stanu zdrowia badanych dzieci, a ponadto czy wyżej wymienioną opinię wydawać może w imieniu zespołu jedna osoba /w tym przypadku lekarz/. Wątpliwości Kolegium budzi także to, czy opinia jako istotny dowód w sprawie, może być wydana bez udziału strony, w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, a szczególnie bez udziału polegającego na ocenie stopnia samodzielności dzieci, dokonywanej w bezpośrednim kontakcie lekarza /zespołu/ z dziećmi.